​Besturen nemen talloze beslissingen die gebaseerd zijn op feiten: vergunningen, tuchtstraffen, benoemingen, studievoortgangsbeslissingen, … Soms zijn deze feiten gemakkelijk vast te stellen, maar vaak rijzen er bewijsproblemen. Opmerkelijk is dat er in het bestuursrecht geen sprake is van een algemene, systematische aanpak van bewijsgerelateerde vragen, noch in de regelgeving noch in de (bestudeerde) rechtspraak. In mijn doctoraat beoog ik deze lacune op te vullen. Aan de hand van een analyse van de rechtspraak van de Raad van State, de Raad voor Vergunningsbetwistingen en de Raad voor betwistingen inzake studievoortgangsbeslissingen, en via functionele rechtsvergelijking met het Nederlandse, Franse en Duitse bestuursrechtssysteem, breng ik de algemene regels en beginselen in kaart die het bewijs in het bestuursrecht beheersen en zouden moeten beheersen. Eindigen doe ik met een blik op de toekomst van het bestuurlijk bewijsrecht. In het kader daarvan formuleer ik een aantal stellingen en aanbevelingen gericht aan het bestuur, de bestuursrechter(s) en de regelgever(s).

Het bewijs van de feiten in het bestuursrecht: een positiefrechtelijke analyse

De vraag naar welke beginselen het bestuurlijk bewijsrecht naar positief recht beheersen valt uiteen in diverse deelvragen. Zowel bij de initiële bestuurlijke besluitvorming, bij de bestuurlijke besluitvorming in beroep als naar aanleiding van een geschil voor de bestuursrechter rijzen vragen naar het “wie, wat en hoe” van het bewijs van de feiten. Wie moet in het bestuursrecht het bewijs van feiten leveren en draagt dus de bewijslast? Van welke feiten moet diegene die de bewijslast draagt het bewijs leveren? Wat is dus het voorwerp van het bewijs? Welke bewijsstandaard geldt en met welke graad van zekerheid moet het bewijs van de feiten dus worden geleverd? Hoe kan het bewijs van de feiten worden geleverd? Welke bewijsmiddelen komen in aanmerking en welke bewijswaarde genieten zij?

In de initiële bestuurlijke besluitvormingsfase staat de feitenverzameling en feitencontrole centraal. Wie de verzamelplicht draagt en dus instaat voor het verzamelen van de relevante feitelijke informatie is afhankelijk van de aard van de bestuurlijke beslissing. Bij beslissingen op aanvraag, zoals vergunningen, draagt de bestuurde in principe de verzamelplicht. Bij ambtshalve beslissingen, zoals tuchtstraffen, rust de verzamelplicht in principe op het bestuur.

Het bestuur draagt echter steeds de eindverantwoordelijkheid voor de beslissingen die het treft. Dit vloeit voort uit het zorgvuldigheidsbeginsel en het materieel motiveringsbeginsel als beginselen van behoorlijk bestuur. Dit impliceert een verificatie- en onderzoeksplicht voor het bestuur, ongeacht de aard van de bestuurlijke beslissing. Het bestuur moet de verzamelde feiten steeds aan een deugdelijk en zorgvuldig onderzoek onderwerpen.

Het bestuur moet verder kunnen bewijzen dat de feiten waarop het zijn beslissing steunt deugdelijk, volledig en correct zijn wanneer hierover later discussie rijst. Dit impliceert een dossierplicht voor het bestuur. Enkel via een zorgvuldig samengesteld administratief dossier en een zorgvuldig gemotiveerde beslissing kan het bestuur bewijzen dat het aan zorgvuldige feitenvinding en feitenonderzoek heeft gedaan.

In de bestuurlijke beroepsfase rust er op de bestuurde een aanvoerings- en onderbouwingslast. De bestuurde moet aangeven waarom hij het oneens is met de feiten die ten grondslag liggen aan de bestuurlijke beslissing. Dit vloeit voort uit het vermoeden van wettigheid dat bestuurlijke beslissingen genieten. Voert de bestuurde feiten aan die losstaan van de feiten waarop de bestuurlijke beslissing steunt, dan draagt hij daarvoor de bewijslast. Het gaat bijvoorbeeld over die feiten waaruit blijkt dat (een lid van) het bestuur zich lopende de bestuurlijke procedure partijdig zou hebben opgesteld. In mijn doctoraat heb ik het over de zogenaamde ‘overige feiten’.

Ook in de fase voor de bestuursrechter is de vraag naar wie de bewijslast draagt afhankelijk van de aard van de feiten. Ook hier geldt een aanvoerings- en onderbouwingslast voor de bestuurde wanneer hij de feiten waarop de bestuurlijke beslissing steunt betwist. In dat geval moet de bestuurde een schending van het materieel motiveringsbeginsel of het zorgvuldigheidsbeginsel aanvoeren. Anders is het wat ‘overige feiten’ betreft: daar rust een effectieve bewijslast op de bestuurde. In mijn doctoraat stel ik vast dat de bestuurde zelden in die bewijslast slaagt.

Het voorwerp van het bewijs kan in het bestuursrecht niet op algemene wijze worden bepaald. Wat precies moet worden bewezen is in de bestuurlijke besluitvormingsfase immers afhankelijk van de aard van de bestuurlijke beslissing en de specifieke omstandigheden van de zaak. In de fase voor de bestuursrechter is het voorwerp van het bewijs afhankelijk van de schending die de bestuurde aanvoert.

Wanneer we weten wie de bewijslast draagt en welke feiten moeten worden bewezen, rijst de vraag naar de graad van zekerheid die dat bewijs moet vertonen. Pas wanneer de bewijsstandaard wordt bereikt, slaagt de partij die de bewijslast draagt, ook effectief in haar bewijslast. Over de bewijsstandaard bestaat in het bestuursrecht grote onduidelijkheid. Van een eenduidig en duidelijk begrippenkader of een eenvormige terminologie is geen sprake. De bestuursrechters hanteren in hun rechtspraak een bonte verzameling aan bewijsstandaarden. Zij verduidelijken niet waarom voor een bepaalde bewijsstandaard wordt gekozen, noch passen zij de bewijsstandaard op consequente wijze toe. De eigenheid van het bestuursrecht maakt het bovendien quasi onmogelijk om tot één algemene bewijsstandaard te komen die geldt in alle bestuursrechtelijke materies, ongeacht de bestuurlijke fase waarin we ons bevinden. Bovendien blijft bewijsstandaard steeds een relatief begrip waarvan invulling afhankelijk is van een persoonlijk aanvoelen dat daardoor moeilijk kan worden geobjectiveerd.

Wat de bewijsmiddelen betreft geldt in het bestuursrecht in principe het vrije bewijsstelsel. Dit impliceert dat het bewijs van feiten in beginsel met alle middelen van recht kan worden geleverd. Slechts in uitzonderlijke gevallen geldt een gereglementeerd bewijsstelsel waarbij de bestuurlijke regelgeving expliciet bepaalt hoe het bewijs van bepaalde feiten moet worden geleverd.

Aan de hand van de verzamelde bewijsmiddelen moet het orgaan bevoegd voor de bewijswaardering oordelen of de relevante feiten al dan niet bewezen zijn. De bewijswaardering is dus het sluitstuk van de bewijsvoering. In het bestuursrecht geldt de vrije bewijswaardering. Besturen en bestuursrechters kunnen in principe vrij de bewijswaarde van de bewijsmiddelen beoordelen. Het zorgvuldigheidsbeginsel en het materieel motiveringsbeginsel doen hierbij wel dienst als grenswachters.

Een blik op de toekomst van het bewijs in het bestuursrecht

In mijn doctoraat ga ik ook na hoe de gebreken en lacunes die het intern bestuurlijk bewijsrecht vertoont, kunnen worden ingevuld en/of verbeterd in het licht van een aantal evaluatiecriteria. Dit resulteert in een aantal stellingen en aanbevelingen gericht aan besturen, bestuursrechter(s) en regelgever(s).

Besturen en bestuursrechters moeten mijns inziens meer aandacht besteden aan de traditioneel ongelijke positie van de bestuurde ten aanzien van het bestuur. In het kader daarvan moet de verzamelplicht voor de bestuurde redelijk worden ingevuld. Dit betekent dat van de bestuurde enkel die feitelijke informatie mag worden verwacht waarover hij redelijkerwijze kan beschikken. Daarnaast moeten besturen aan bewijsvoorlichting doen en de bestuurde actief bijstaan bij het uitoefenen van zijn verzamelplicht. Besturen moeten duidelijker aangeven wat moet worden bewezen en welke bewijsmiddelen zij in het kader van dat bewijs van een bestuurde verwachten. Hierbij moeten besturen ook rekening houden met de bewijsgeschiktheid van de bestuurde en eventuele situaties van bewijsnood.

De plicht tot bewijsvoorlichting en actieve bijstand moet mijns inziens ook gelden voor de (bestudeerde) bestuursrechters. Daarnaast verwacht ik van hen ook een actievere opstelling inzake het feitenonderzoek en de feitenvaststelling. Ik heb immers vastgesteld dat de (bestudeerde) bestuursrechters zich op dit vlak in theorie eerder terughoudend opstellen. In het licht daarvan moeten ze mijns inziens meer gebruik maken van de onderzoeksbevoegdheden waarover zij beschikken. Wat het onderzoek naar en het vaststellen van de feiten betreft beschikt een bestuur immers niet over een discretionaire beoordelingsbevoegdheid.

Tot slot werp ik ook de vraag op naar het nut van een eventuele codificatie van het bestuurlijk bewijsrecht. Het is naar mijn mening interessant om de plichten inzake de feitenverzameling in de bestuurlijke besluitvormingsfase en de verantwoordelijkheden van de bestuursrechters inzake het feitenonderzoek ook regelgevend te verankeren.

Dr. Annelien Stijleman, Knowledge manager & researcher bij GSJ-advocaten en vrijwillig wetenschappelijk medewerker bij de Universiteit Antwerpen.

Op 8 september 2025 verdedigde Annelien Stijleman met succes haar doctoraat in de rechten met de titel “Naar een algemene theorie over algemene beginselen van bewijs in het bestuursrecht”. In februari verscheen een commerciële uitgave bij uitgeverij Die Keure in de reeks de Administratieve Rechtsbibliotheek. U kan de commerciële uitgave hier bestellen.