​Cassatie 25 april 2025: geen bevoegdheid van de rechter om de boete te verminderen indien niet vooraf een genadeverzoek is ingediend. Zijn artikel 70 WBTW en artikel 444 WIB92 strijdig met de grondwet en de Europese verdragen?

De problematiek van de beoordeling van sancties door de rechters blijft reeds meer dan twintig jaar voor discussies zorgen en het ziet er naar uit dat we nog niet aan het einde van onze lijdensweg zijn.

In een arrest van 25 april 2025 (F.22.0162.N en F.22/0166.N) heeft het Hof van Cassatie een controverse tussen de Nederlandstalige en Franstalige kamer van het Hof beslecht in voltallige zitting.

De vraag waar het over gaat, houdt reeds enkele jaren de fiscale gemoederen in beweging, namelijk : zijn de hoven en rechtbanken slechts bevoegd opgelegde boetes te verminderen onder het wettelijk (evt. minimum) tarief indien vooraf een genadeverzoek bij de Koning is ingediend?

Het ontstaan en oplossen van een controverse

Het Hof van Cassatie beslecht een controverse die enkele jaren geleden is ontstaan. Het arrest voegt een nieuwe dimensie toe aan jarenlange rechtspraak en heeft grote gevolgen. Het kent een lange voorgeschiedenis.

Het Hof van Cassatie heeft nu de puntjes op de i gezet en het conflict opgelost. Daartoe is het Hof in voltallige zitting bijeengekomen, beide taalgroepen samen dus. De rechter is niet bevoegd de boete te verminderen onder het wettelijk tarief indien niet vooraf een genadeverzoek bij de Koning is ingediend, zo meent het Hof.

Draagwijdte van het arrest

Het arrest van 25 april 2025 heeft grote gevolgen. Het Hof van Cassatie maakt komaf met 25 jaar van haar eigen rechtspraak.

Overeenkomstig dit arrest mag de rechter slechts een boete verminderen beneden het wettelijk (minimum) tarief indien vooraf een genadeverzoek is ingediend. Dat is nu duidelijk. Tot nu toe bestond hierover twijfel.

Maar de rechter mag meer : hij/zij is nu niet meer gehouden tot een beoordeling op grond van het evenredigheidsbeginsel en andere beginselen. De rechter is niet gebonden door de grenzen van de wet. Hij/zij mag hierbuiten treden. Dit is nieuw en wijkt af van de hiervoor geciteerde rechtspraak van de Nederlandstalige kamer van het Hof. Daarin ging het nog steeds om een evenredigheidstoets ook al kan de rechter de sanctie bepalen onder het wettelijk minimum.

Vermits de administratie in het kader van een genadeverzoek bij de Koning de opportuniteit van de bestraffing kan beoordelen, rekening houdend met alle omstandigheden en de persoon van de bestrafte, zal de rechter dit ook kunnen.

De wettelijkheid van de bestraffing, en dus ook de toepassing van het evenredigheidsbeginsel, is nu niet meer aan de orde. Vermits een genadeverzoek slechts kan ingediend worden nadat alle procedures over de wettelijkheid van de belastingheffing en bestraffing uitgeput zijn[1], is de wettelijkheid reeds vooraf beoordeeld.

Het arrest van 25 april 2025 doet geen afbreuk aan de voorafgaande beoordeling van de wettelijkheid van de straf, zoals: is men wel schuldig ? Werden de tarieven van de boete correct toegepast ? enz.

Uit het arrest volgt dat de boete van 200 % inzake btw niet kan verminderd worden door de rechter indien geen genadeverzoek is ingediend. Er is immers geen gradatie in deze boete. Het is een eenvormig tarief. En volgens het Hof kan de rechter de boete niet verminderen onder het wettelijk tarief, tenzij een genadeverzoek is ingediend.

Doorstaat een altijd vaststaande boete van 200% de toetsing aan het gelijkheidsbeginsel?

De vraag is of een onveranderlijke boete van 200 % niet strijdig is met het gelijkheidsbeginsel nu in strafzaken de boete altijd geïndividualiseerd is naar de persoon en de omstandigheden van de begane overtreding.

Het Grondwettelijk Hof stelde in een arrest van 14 december 2016 (arrest nr. 159/2016) evenwel nog iets anders, nl.:

“B.3.1. Wanneer de dader van eenzelfde feit op een alternatieve wijze kan worden gestraft, dat wil zeggen wanneer hij, voor dezelfde feiten, ofwel naar de correctionele rechtbank kan worden verwezen ofwel hem een administratieve geldboete kan worden opgelegd waartegen hem een beroep wordt geboden voor een rechtbank, heeft het Hof geoordeeld dat er in beginsel een parallellisme moet bestaan tussen de maatregelen van individualisering van de straf: wanneer voor dezelfde feiten de correctionele rechtbank een boete kan opleggen die minder bedraagt dan het wettelijk minimum indien verzachtende omstandigheden aanwezig zijn (artikel 85 van het Strafwetboek) of wanneer uitstel kan worden toegekend (wet van 29 juni 1964), moet de rechtbank, waarbij het beroep tegen de beslissing om een administratieve sanctie op te leggen aanhangig is gemaakt, in beginsel over dezelfde mogelijkheden van individualisering van de straf beschikken.

B.3.2. De redenering die wordt gehouden in B.3.1 kan echter te dezen niet worden overgenomen, aangezien de feiten bedoeld in artikel 23duodecies, § 1, van de Brusselse Huisvestingscode, zoals het op het voor het verwijzende rechtscollege hangende geschil van toepassing is, geen strafrechtelijk misdrijf uitmaken en dus niet voor de correctionele rechtbank kunnen worden vervolgd.

(…)

B.4.2. Die administratieve geldboete is strafrechtelijk van aard in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

Het Hof dient bijgevolg, bij de toetsing aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, rekening te houden met de waarborgen vervat in dat artikel 6 en, met name, de waarborg dat een onafhankelijke en onpartijdige rechter een controle met volle rechtsmacht kan uitoefenen op de door de bevoegde administratieve overheid opgelegde geldboete.

B.5. De in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens vervatte waarborgen vereisen niet dat op iedere persoon ten aanzien van wie een administratieve geldboete wordt opgelegd die als een strafrechtelijke sanctie in de zin van die bepaling wordt gekwalificeerd, dezelfde maatregelen tot verzachting van de straf kunnen worden toegepast als die welke de persoon geniet ten aanzien van wie een sanctie wordt opgelegd die als een strafrechtelijke sanctie in de zin van het interne recht wordt gekwalificeerd.

B.6. Wanneer de ordonnantiegever oordeelt dat sommige inbreuken op wettelijke bepalingen moeten worden bestraft, behoort het tot zijn beoordelingsbevoegdheid te beslissen of het opportuun is om voor strafsancties sensu stricto of voor administratieve sancties te opteren. De keuze van de ene of de andere categorie van sancties kan op zich niet worden geacht discriminerend te zijn.

Van discriminatie zou slechts sprake zijn indien het verschil in behandeling dat uit die keuze voortvloeit, een onevenredige beperking van de rechten van de daarbij betrokken personen met zich zou meebrengen.

B.7. De vaststelling van de ernst van een tekortkoming en de zwaarwichtigheid waarmee die tekortkoming kan worden bestraft, behoren tot de beoordelingsbevoegdheid van de wetgever. Hij mag bijzonder zware straffen opleggen in aangelegenheden waar de aard van de inbreuken de grondrechten van de burgers en de belangen van de gemeenschap ernstig kan aantasten.

Het staat derhalve aan de wetgever om de perken en de bedragen vast te stellen waarbinnen de beoordelingsbevoegdheid van de administratie, en bijgevolg die van de rechtbank, moet worden uitgeoefend. Het Hof zou een dergelijk systeem alleen kunnen afkeuren indien het kennelijk onredelijk is, met name doordat het op onevenredige wijze afbreuk zou doen aan het algemene beginsel volgens hetwelk inzake sancties niets wat onder de beoordelingsbevoegdheid van de administratie valt, ontsnapt aan de toetsing van de rechter, of aan het recht op het ongestoorde genot van de eigendom, wanneer de wet in een onevenredig bedrag voorziet en niet de mogelijkheid biedt van een spreiding tussen die straf als maximumstraf en een minimumstraf.

Buiten die gevallen zou het Hof zich op het aan de wetgever voorbehouden domein begeven, indien het bij de vraag naar de verantwoording voor verschillen in de talrijke wetteksten houdende strafrechtelijke of administratieve sancties, zijn onderzoek, wat de strafmaat en de maatregelen tot verzachting ervan betreft, niet zou beperken tot de gevallen waar de keuze van de wetgever dermate onsamenhangend is dat ze leidt tot een kennelijk onredelijk verschil in behandeling.”

Het Hof maakt hier een onderscheid naargelang een persoon voor dezelfde feiten ofwel een correctionele veroordeling kan oplopen ofwel een administratieve boete kan worden opgelegd. Is dit het geval, dan moet voor beide een individualisering van de straf mogelijk zijn. Is er alleen een administratieve boete mogelijk, dan moet dat parallellisme niet bestaan. Het gaat hier om constante en reeds tamelijk oude rechtspraak van het Grondwettelijk Hof.

In casu gaat het om fraude en is zowel een correctionele straf als een administratieve boete mogelijk en dus zou in beide gevallen een individualisering van de straf mogelijk moeten zijn door een bestraffing eventueel onder het wettelijk minimum of door toekenning van een uitstel of door rekening te houden met verzachtende omstandigheden.

In casu is dat volgens de bestaande wet (art. 70 WBTW, art. 444 WIB92) niet mogelijk.

We durven dan ook stellen dat de boete in kwestie strijdig is met het gelijkheidsbeginsel.

Schending van de grondrechten van de burger?

Daarbij aansluitend lijkt een vaststaande boete van 200 % om dezelfde redenen ook de toets aan het EU Handvest niet te doorstaan. En ook de schending van artikel 6 EVRM sluit hierbij aan.

Artikel 47 van het Europees Handvest en artikel 6 EVRM houden in dat de burger recht heeft op een eerlijk proces binnen redelijke termijn. De vraag is of de rechtspraak van het Hof van Cassatie afbreuk doet aan het grondrecht van de burger op een doeltreffende voorziening in rechte.

Ook met artikel 49 van het EU Handvest moet rekening gehouden worden nu hierin bepaald is dat niemand onredelijk mag bestraft worden. Deze bepaling is duidelijk: “de zwaarte van de straf mag niet onevenredig zijn aan het belastbare feit”.

Ons Grondwettelijk Hof heeft inmiddels erkend dat het recht op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn, een algemeen rechtsbeginsel is in alle omstandigheden.

Zo heeft ook het Europees Hof van Justitie erkend dat het recht op een eerlijk proces als algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht kan ingeroepen worden, bijvoorbeeld in het kader van een beroep tegen een beschikking van de commissie.

In een zeer recent arrest van 3 juli 2025 (C-733/23 – EOOD) beslist het Hof van Justitie dat een nationale regeling die een hoge boete oplegt, zonder dat de rechter de mogelijkheid heeft een lager bedrag dan de boete die de wet voorziet, of een ander soort lichtere straf, op te leggen, strijdig is met artikel 273 van de Btw-Richtlijn 2006/211 en artikel 49, 3e lid van het EU-handvest. Onder verwijzing naar vroegere rechtspraak stelt het hof :

“47 In dit verband zij eraan herinnerd dat de zwaarte van de straf volgens artikel 49, lid 3, van het Handvest niet onevenredig mag zijn aan het strafbare feit. Evenzo heeft het Hof voor recht verklaard dat de lidstaten bij gebreke van interne wetgevende maatregelen van de Unie op het gebied van de toepasselijke sancties bevoegd zijn om de aard en het niveau van die sancties vast te stellen, met eerbiediging van met name het evenredigheidsbeginsel [arrest van 19 oktober 2023, G. ST. T. (Evenredigheid van de straf in geval van namaak), C-655/21, EU:C:2023:791, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

48 Volgens de rechtspraak van het Hof mogen de repressieve maatregelen die krachtens een nationale wettelijke regeling zijn toegestaan, overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel niet buiten de grenzen treden van wat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met deze wettelijke regeling worden nagestreefd. De zwaarte van de opgelegde sancties moet in verhouding staan tot de ernst van de strafbaar gestelde feiten, met name door te verzekeren dat zij een reële afschrikkende werking hebben, maar zonder verder te gaan dan nodig is om dat doel te bereiken [arrest van 19 oktober 2023, G. ST. T. (Evenredigheid van de straf in geval van namaak), C-655/21, EU:C:2023:791, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak],

49 Verder vereist het evenredigheidsbeginsel dat bij de vaststelling van de sancties rekening wordt gehouden met de omstandigheden van het concrete geval [arrest van 19 oktober 2023, G. ST. T. (Evenredigheid van de straf in geval van namaak), C-655/21, EU:C:2023:791, punt 67].

50 Bij de beoordeling van de evenredigheid van de sancties moet ook rekening worden gehouden met de mogelijkheid die de nationale rechter heeft om de kwalificatie in de tenlastelegging te wijzigen – hetgeen tot de oplegging van een minder strenge sanctie kan leiden – en met de mogelijkheid om de sanctie aan te passen aan de ernst van de vastgestelde inbreuk [arrest van 19 oktober 2023, G. ST. T. (Evenredigheid van de straf in geval van namaak), C-655/21, EU:C:2023:791, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak].”

Een procedureel probleem

Er ontstaat een procedureel probleem waar ook de auteurs in Fiscoloog op wezen, namelijk dat we de boetevermindering pas kunnen bepleiten na eerst ten gronde het dossier voor de rechter hebben bepleit. Pas nadat de rechter uitspraak deed of de belasting in casu verschuldigd is of niet, en ook de wettelijkheid van de boete ook beoordeeld is, kan een genadeverzoek bij de Koning ingediend worden, en als daarover beslist is, kan men desgevallend de opportuniteit van de boete laten beoordelen door de rechter. Dat betekent dus, naargelang de situatie, tweemaal procederen !! Heel efficiënt is dit niet. Procederen duurt nu al veel te lang, nu gaan we desgevallend tweemaal moeten procederen!

En zo blijven we bezig ! Het wordt er niet simpeler op !

Henri Vandebergh – Advocaat – Vrijwillig wetenschappelijk medewerker aan de onderzoeksgroep CORe (Centrum voor overheid en recht) aan de UHasselt.

Download hier een uitgebreide versie van dit artikel.