Stel je voor: de wetgever – of de regering – verplicht iedereen, van de ene dag op de andere, een mondmasker te dragen. En stel je voor dat vanaf morgen niemand nog schoenen mag dragen. Zou jij niet willen weten waarom? Zou jij niet willen weten wat de onderliggende motieven zijn? In België moeten staatsmachten hun handelingen motiveren. Weigert de overheid je een vergunning voor het aanleggen van je zwembad, dan moet ze motiveren waarom. Dat is de alom gekende motiveringsplicht.

Het probleem is dat er enkel algemene, uitdrukkelijke, geschreven rechtsgronden bestaan voor de motiveringsplicht voor eenzijdige administratieve rechtshandelingen met een individuele draagwijdte en voor vonnissen en arresten. Ontspringen regelgevers de dans? Moeten zij hun handelingen niet motiveren?

Deze kwestie onderzocht ik in mijn doctoraal proefschrift, dat ik begin 2023 heb verdedigd aan de Vrije Universiteit Brussel. De voornaamste bevindingen vat ik hierna kort samen.

Ontspringen regelgevers de dans? Moeten zij hun handelingen niet motiveren?

Een mozaïek aan rechtsgronden

Ook voor regelgeving moeten er motieven zijn. Met regelgeving bedoel ik wetskrachtige normen (wetten, decreten en ordonnanties) en verordeningen (koninklijke besluiten, regeringsbesluiten en ministeriële besluiten). Het is aan de volksvertegenwoordigers en aan de regeringsleden om die motieven tot uitdrukking te brengen. Een algemene, uitdrukkelijke, geschreven rechtsgrond is daartoe inderdaad niet voorhanden. Er bestaan wel verschillende rechtsnormen, versplinterd als de stukken van een mozaïek, waar de motiveringsplicht voor Belgische regelgeving een rechtsbasis in kan vinden. Die rechtsnormen zijn bijvoorbeeld de artikelen 10 en 11 van de Grondwet of de artikelen 77, a en 283, lid 1, b van de Associatieovereenkomst met Oekraïne.[1]

Controle mogelijk maken als ratio legis voor een motiveringsplicht

De bedoeling van de motiveringsplicht voor regelgeving is tweeledig. Enerzijds omvat zij een inhoudelijk aspect. Daarmee worden bepaalde belangen beschermd, gevrijwaard. Bijvoorbeeld: het vermijden van willekeur. Anderzijds omvat de motiveringsplicht voor regelgeving een vormelijk aspect. Dat dient om verschillende vormen van controle te vergemakkelijken. Meestal gaat het om het faciliteren van rechterlijke controle, politieke controle, controle door de burger of zelfcontrole door de regelgever zelf.

Anderzijds omvat de motiveringsplicht voor regelgeving een vormelijk aspect. Dat dient om verschillende vormen van controle te vergemakkelijken.

Het vergemakkelijken van controle op de regelgever laat toe om de naleving van het inhoudelijke aspect van de motiveringsplicht voor regelgeving na te gaan. Een rechter die de motivering van een rechtsregel in de memorie van toelichting of in het administratief dossier terugvindt, zal vlotter kunnen nagaan of de rechtsregel in kwestie al dan niet willekeurig is genomen.

Geen vernietiging als sanctie

Wat als de regelgever de motivering van een rechtsregel niet ex ante tot uitdrukking heeft gebracht? Wat is de motivering nog waard als de regelgever dat pas tot uitdrukking brengt na het uitvaardigen van de rechtsregel in kwestie? Bijvoorbeeld in de loop van een procedure voor het Grondwettelijk Hof of voor de Raad van State. Gewoonlijk vertrekt het Grondwettelijk Hof bij zijn toetsing vanuit de ex ante tot uitdrukking gebrachte motivering. Ook de Raad van State vereist in principe dat de motivering van een verordening ex ante, dus vooraf, in het administratief dossier of in de akte zelf tot uitdrukking moet zijn gebracht.

Wat blijkt echter? In het kader van mijn onderzoek heb ik geen arresten gevonden waarin het Grondwettelijk Hof of de Raad van State een rechtsregel vernietigt, omwille van de loutere reden dat de motivering niet ex ante tot uitdrukking werd gebracht. In die arresten gingen het Grondwettelijk Hof en de Raad van State toch over tot de inhoudelijke beoordeling van de ex post, m.a.w. achteraf, aangebrachte motivering.

Door de motivering van een rechtsregel niet ex ante tot uitdrukking te brengen, wordt het voor de verschillende actoren moeilijker om de regelgever te controleren. Volgens mij moet de motivering van een rechtsregel ex ante worden neergeschreven, ex ante worden voorgelegd aan het bevoegde beraadslagende orgaan en ten laatste op hetzelfde moment als de rechtsregel in kwestie algemeen toegankelijk worden gemaakt. Het is pas dan dat de verschillende vormen van controle ten volle mogelijk worden gemaakt.

Waar moet de motivering dan in staan?

Helaas. Er bestaat vandaag de dag ook geen degelijk instrument om de motivering van een Belgische rechtsregel in neer te schrijven en de verschillende vormen van controle ten volle mogelijk te maken. Ik maakte dan ook een zijsprong naar de rechtsorde van de EU. Daar is niet alleen een algemene, uitdrukkelijke, geschreven rechtsgrond voor de motiveringsplicht voor Uniehandelingen van algemene strekking voorhanden. Er bestaat ook een instrument om de motivering van Uniehandelingen van algemene strekking in weer te geven én zij wordt samen met de Uniehandeling in kwestie gepubliceerd in het Publicatieblad van de EU.

Besluit: motiveringsplicht opnemen in onze Grondwet?

Belgische regelgevers ontspringen de dans niet. Ook wetskrachtige normen en verordeningen moeten worden gemotiveerd. Alleen ontbreekt er de lege lata een algemene, uitdrukkelijke, geschreven rechtsgrond voor. De motiveringsplicht voor regelgeving dient om verschillende vormen van controle te vergemakkelijken, maar er bestaat vooralsnog geen degelijk instrument om de motivering voor regelgeving in weer te geven en de controlefunctie van de motiveringsplicht voor regelgeving ten volle mogelijk te maken. De schroom om de motiveringsplicht voor Belgische regelgeving, die reeds aanwezig is in de Belgische rechtsorde, op algemene en uitdrukkelijke wijze neer te schrijven is volgens mij onterecht. Zij verdient een plaats in onze Belgische Grondwet.

Alexandra Gjurova

Alexandra Gjurova verdedigde haar doctoraal proefschrift, getiteld “De motiveringsplicht voor regelgeving: naar een versterkt controle-instrument voor wetskrachtige normen en verordeningen”, in 2023 aan de Vrije Universiteit Brussel. Een handelsversie van dit proefschrift wordt in het najaar van 2023 uitgegeven bij uitgeverij Die Keure.

Referenties

[1] Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en Oekraïne, anderzijds van 21 maart 2014, Pb.L. 29 mei 2014, afl. 161, 3.