De keuze die de Grondwetgever in de eerste en de tweede staatshervorming (1970 en 1980) maakte om aan de gemeenschappen en de gewesten exclusieve bevoegdheden toe te wijzen, met decreten die op dezelfde hoogte staan als federale wetten, heeft de verdere ontwikkeling van het Belgische federalisme gedetermineerd. Die fundamenten zijn gericht op het vermijden van verdere interactie tussen de politieke vertegenwoordigers van de verschillende taalgemeenschappen. De drie-eenheid autonomie-nevenschikking-exclusiviteit hoopt de deelstatelijke autonomie te beschermen door elke vorm van verdere intergouvernementele samenwerking uit te sluiten, schrijft Karel Reybrouck (KU Leuven) in zijn doctoraatsonderzoek.

Van duaal naar coöperatief federalisme

In mijn doctoraal proefschrift zet ik uitgebreid uiteen hoe dit ideaalbeeld van het duaal federalisme botst op de toegenomen complexiteit en verwevenheid van de hedendaagse maatschappelijke realiteit. Die realiteit kenmerkt zich door een toegenomen verwevenheid van de afzonderlijke beleidsdomeinen, een doorgedreven interne en internationale economische integratie, de opkomst van beleidsdomeinen die tegelijk een lokaal, regionaal, nationaal en internationaal belang vertonen (bv. het leefmilieu en natuurbehoud, energie, water en mobiliteit) en de versterkte internationale en Europese samenwerking. Het paradigma van het duaal federalisme komt extra onder druk door de toename van complexe intergouvernementele beleidsuitdagingen zoals terrorisme, de pandemie, de klimaatverandering en migratie. In de eenentwintigste eeuw is het duale ideaalbeeld van volledig homogene, waterdichte bevoegdheidscompartimenten waarbinnen elke overheid autonoom optreedt, niet langer haalbaar. Om adequaat en efficiënt beleid te voeren, moeten de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten vaak nauw met elkaar samenwerken, en hun beleid op elkaar afstemmen.

In moderne federale systemen moet minder aandacht uitgaan naar de vraag hoe bevoegdheden verdeeld worden, en meer aandacht naar de vraag hoe bevoegdheden gedeeld worden.

Die conclusie stemt overeen met de inzichten uit de internationale literatuur over het vergelijkend federalisme. Aangezien het beleid van verschillende overheden steeds meer overlapt en met elkaar verstrengeld raakt, zijn samenlopende bevoegdheden in zowat alle federale systemen de norm geworden. Nico Steytler concludeert dat “even federations which started with a dualist system have drifted to form an integrated system where concurrency is a dominant characteristic”. Daardoor moet in moderne federale systemen minder aandacht uitgaan naar de vraag hoe bevoegdheden verdeeld worden, en meer aandacht naar de vraag hoe bevoegdheden gedeeld worden. Bijgevolg stijgt het belang van mechanismen die overheden toestaan om de uitoefening van hun bevoegdheden met elkaar te delen, te coördineren of te integreren. De grootste uitdaging voor moderne bevoegdheidsverdelende systemen bestaat erin om te bepalen hoe bevoegdheidssamenloop kan worden beheerd en gestroomlijnd, en dat op een manier die niet automatisch leidt tot federale dominantie.

De nuancering van het duaal federalisme in de bevoegdheidsverdelende praktijk

Net als de meeste andere federale systemen kwam het Belgische federalisme tot de vaststelling dat een hermetisch afgesloten, exclusieve bevoegdheidsverdeling onhaalbaar is. De federale overheid en de deelgebieden namen dus in toenemende mate hun toevlucht tot samenwerkings- en overlegmechanismen om de uitoefening van hun respectievelijke exclusieve bevoegdheden te coördineren. De constitutionele rechters en de bijzondere wetgever ontwikkelden daarnaast ook enkele bevoegdheidsbeperkende doctrines (het evenredigheidsbeginsel, het respect voor de Belgische economische en monetaire unie en de federale loyauteit) om de toegenomen onderlinge verwevenheid van het overheidsbeleid in goede banen te leiden. Bovendien schrijven het Grondwettelijk Hof en de Raad van State ook vormen van coöperatief federalisme voor, wanneer verstrengelde bevoegdheden slechts in onderlinge samenwerking kunnen worden uitgeoefend. In de bevoegdheidsverdelende praktijk werd het ideaalbeeld van het duaal federalisme dus al sterk genuanceerd.

Het Grondwettelijk Hof en de Raad van State schrijven ook vormen van coöperatief federalisme voor, wanneer verstrengelde bevoegdheden slechts in onderlinge samenwerking kunnen worden uitgeoefend.

Verder besloten het Grondwettelijk Hof en de Raad van State in verschillende domeinen om het exclusiviteitsbeginsel niet strikt toe te passen. In de rechtspraak en de adviespraktijk duiken vaak gevallen van de facto bevoegdheidssamenloop op wanneer twee exclusieve bevoegdheden toch met elkaar blijken te overlappen. Dit gaf in de praktijk aanleiding tot nieuwe parallelle, beperkt concurrerende en zelfs integraal concurrerende bevoegdheden. Hier duikt meteen het grootste probleem van de theoretische omkadering van de Belgische bevoegdheidsverdeling op. De duale federale gereedschapskist bevat wel verschillende technieken om bevoegdheden te scheiden, maar onvoldoende instrumenten om de dynamische verhouding tussen federale en deelstatelijke normen in goede banen te leiden. De bevoegdheidsverdelende theorie heeft dus niet steeds een antwoord op de complexe vragen die het overlappende overheidsbeleid in een moderne gelaagde structuur oproept.

Een moderne benadering van de duale fundamenten

Om aan de tekortkomingen van de traditionele classificatie tegemoet te komen, stelt dit proefschrift een nieuwe benadering van de bevoegdheidsverdeling voor. Die alternatieve indeling biedt meer aandacht aan de verschillende stappen van het proces van de bevoegdheidscategorisering. Een exclusieve, parallelle of (beperkt) concurrerende bevoegdheid komt niet kant-en-klaar uit de lucht vallen, maar is het resultaat van het doorlopen van drie opeenvolgende stappen van een volledige bevoegdheidstoets. Elke stap zet een centraal vraagstuk van de bevoegdheidscategorisering in de schijnwerpers.

• Stap 1: Past een norm binnen een welbepaalde bevoegdheidsgrond? (kwalificatie)
• Stap 2: Past die norm in het ruimere complex van de bevoegdheidsverdeling? (uitoefening)
• Stap 3: Hoe verhoudt deze norm zich tot de normen van andere overheden? (compatibiliteit)

Op basis van de drie stappen van de bevoegdheidstoets ontwikkelt dit proefschrift een moderne benadering van de bevoegdheidsverdeling. De moderne benadering van het Belgische federalisme gaat op zoek naar een goede balans tussen deelstatelijke autonomie en federale cohesie. Om die balans te bereiken verschuift de moderne benadering het zwaartepunt van de bevoegdheidstoets van de bevoegdheidskwalificatie naar de uitoefening en de compatibiliteit. De coöperatieve tweede en de derde stap winnen dus aan belang ten opzichte van de, inherent duale, eerste stap.

De moderne benadering van het Belgische federalisme gaat op zoek naar een goede balans tussen deelstatelijke autonomie en federale cohesie.

Een modern bevoegdheidskwalificatieproces verlaat een strikte toepassing van het exclusiviteitsbeginsel. Enkelvoudige bevoegdheidskwalificaties zijn enkel noodzakelijk voor die materies die tot de kern van een bevoegdheid behoren. De overige materies zijn voor een meervoudige bevoegdheidskwalificatie vatbaar. In plaats van elke vorm van bevoegdheidsoverlap artificieel te vermijden door een rigide toepassing van het exclusiviteitsbeginsel in het bevoegdheidskwalificatieproces, omarmt de moderne benadering van de bevoegdheidsverdeling die bevoegdheidssamenloop. De rechters moeten niet langer hermetisch afgesloten bevoegdheidscompartimenten artificieel in stand houden, maar wel de dynamische interactie tussen het deelstatelijk en het federaal beleid faciliteren en structureren.

Het vraagstuk van de compatibiliteit tussen de verschillende normencomplexen lost de moderne benadering van de bevoegdheidsverdeling niet op in de eerste, maar in de derde stap van de bevoegdheidstoets. Door de evenredigheidstoets in de derde stap van de bevoegdheidstoets theoretisch te omkaderen, biedt dit proefschrift een alternatief voor de duale reflex om bij normoverlap terug te grijpen naar een enkelvoudige bevoegdheidskwalificatie. De evenredigheidsafweging in de derde stap van de bevoegdheidstoets is gebaseerd op de aard en de inzet van de voorliggende bevoegdheid of rechtsnorm (“la nature et l’enjeu des compétences”). Hoewel dit zelden uitdrukkelijk aan de oppervlakte komt, hanteren het Grondwettelijk Hof en de Raad van State dit criterium vaak stilzwijgend om de verhouding tussen wetten en decretale normen in goede banen te leiden. Uit de rechtspraak en de adviespraktijk distilleert het proefschrift enkele algemene richtlijnen. Zo vallen cumuleerbare financiële tegemoetkomingen, subsidies en incentives (bv. ontwikkelingssamenwerking, zorgverzekering, Covid-steunmaatregelen voor zelfstandigen), en complementaire vergunningensystemen (bv. voor de bouw van een kerncentrale) doorgaans in het schema van de parallelle bevoegdheden. Verder leiden federale normen die een bepaald minimaal beschermingsniveau garanderen vaak tot een beperkt concurrerende bevoegdheid (bv. grondrechtenbescherming, rookverbod). Van transversale gemeenrechtelijke bepalingen die geen dwingend minimaal beschermingsniveau opleggen of uniforme regeling behoeven kunnen de deelgebieden in principe afwijken via het lex specialis beginsel (bv. aansprakelijkheids- en goederenrecht). Tot slot kunnen bepaalde federale normen die een dwingend, overkoepelend belang waarborgen soms voorrang krijgen op deelstatelijke normen (bv. de federale coronamaatregelen).

In de moderne benadering van de bevoegdheidsverdeling ruilen de rechters hun pet van grensbewaker in voor een weegschaal waarop ze de belangen van het optreden van beide overheden balanceren. In plaats van zich te verschuilen achter de backstop van het exclusiviteitsbeginsel, gebruikt een moderne rechter het proportionaliteitsbeginsel om normenconflicten te vermijden. Een oplossing van een normenconflict in de eerste stap van de bevoegdheidstoets zorgt immers voor een zero-sum benadering met binaire bevoegdheidsscheiding, waarbij steeds maar één overheid kan optreden. Door dreigende normenconflicten in de derde stap op te lossen laat de rechter flexibele bevoegdheidssamenloop toe. Op die manier kan de moderne benadering van de bevoegdheidsverdeling toch een dynamisch, waardengericht federalisme bouwen op de starre, duale fundamenten van het Belgische federalisme.

Karel Reybrouck