Vlaams minister van Justitie Zuhal Demir (N-VA) heeft aan Professor Stefan Sottiaux en doctorandus Arvid Rochtus de opdracht gegeven een onderzoek uit te voeren rond een mogelijke defederalisering van justitie. In hun rapport De defederalisering van justitie gaan ze in op de verschillende mogelijke toekomstscenario’s voor justitie in ons land. Voor Jubel licht Arvid Rochtus de krachtlijnen van het onderzoek en hun bevindingen toe.

Talloze mogelijke scenario’s

In zijn column “Foute vraagjes” van 8 februari jongstleden, stelt Mr. Hugo Lamon de vraag of velen de tijd zullen nemen om zich door ons recente, 448 pagina’s tellende boek De defederalisering van justitie “te worstelen”. Laat ons hopen dat dat worstelen geen gevolg is van onze schrijfstijl, maar wel van de onvermijdelijk complexe materie waarover het gaat. Hoe dan ook, de defederalisering van justitie is opnieuw prominent aanwezig in de actualiteit, en zal dat tot een volgende staatshervorming wellicht ook blijven. Zoals het een actueel thema betaamt, lokte het de meest uiteenlopende reacties uit. Volgens de een is een defederalisering van justitie “noodzakelijk”, volgens de ander een “juridische monster”.

Er is niet één toekomstscenario voor justitie en handhaving in ons federale land. Talloze variaties voor een herverdeling van de bevoegdheden in deze uitermate complexe beleidsdomeinen zijn denkbaar

In deze korte bijdrage, willen we u enkele van de belangrijkste bevindingen van ons onderzoek schetsen. Eerst en vooral moet echter duidelijk worden gesteld dat er niet één toekomstscenario voor justitie en handhaving in ons federale land is. Talloze variaties voor een herverdeling van de bevoegdheden in deze uitermate complexe beleidsdomeinen zijn denkbaar. We hebben getracht om in onze studie stil te staan bij de meeste van die diverse scenario’s. Zonder daarbij een bepaalde keuze voor te staan, was onze onderzoeksvraag evenwel toegespitst op de mogelijkheden en grenzen van een defederalisering van justitie.

Ondanks de talloze mogelijke toekomstscenario’s, is er een constante: er zal steeds sprake zijn van een gedeelde toekomst. Zolang België een federale staat blijft, zal er steeds een stuk ‘federale justitie’ zijn, net zoals er vandaag al een stuk ‘deelstatelijke, bijvoorbeeld Vlaamse justitie’ is. In de media was nochtans sprake van een ‘splitsing’ van justitie. Uiteraard houdt een defederalisering in zekere zin een ‘splitsing’ in. Toch kan die woordkeuze de valse indruk wekken dat het resultaat van die defederalisering afzonderlijke Vlaamse, Waalse, Brusselse, eventueel ook Duitstalige gerechtswezens zou zijn, die voortaan volledig onafhankelijk en naast elkaar opereren. Wie de grenzen van de deelstaten oversteekt, zou vervolgens in een volledig andere juridische werkelijkheid belanden. De werkelijkheid is vanzelfsprekend complexer.

Defederalisering van justitie moet worden beschouwd in het licht van het subsidiariteitsbeginsel

De vraag is dus veeleer de klassieke federalisme-vraag: waar is federale eenheid noodzakelijk en waar is deelstatelijke autonomie mogelijk? Met andere woorden: een defederalisering van justitie moet worden beschouwd in het licht van het subsidiariteitsbeginsel. De precieze invulling van dat abstracte beginsel is echter niet eenduidig te bepalen. Uiteindelijk is dat ook een politieke keuze en elke burger kan zich daarover een mening vormen. Als academici komt het er op aan om materiaal aan te reiken, zodat die keuze kan worden gevormd en gefundeerd. Vandaar ook de uitgebreide rechtsvergelijking in onze studie. De vijftien federale staten die we onderzochten toonden aan dat talloze variaties mogelijk zijn, en dat er dus niet één invulling van het subsidiariteitsbeginsel is. Toch zijn er wel bepaalde patronen waarneembaar. En dan blijkt dat het zwaartepunt van justitie meestal op het deelstatelijke niveau berust, al is dat zoals gezegd nooit volledig.

Punctuele hervorming of systeemhervorming?

We kunnen twee grote pistes van een defederalisering onderscheiden. Een eerste piste is de gekende: er kan worden gekozen voor punctuele hervormingen door meer bevoegdheden aan de deelgebieden toe te wijzen om zo bepaalde knelpunten te verhelpen. Dat kan bijvoorbeeld in de overdracht van het gevangeniswezen bestaan om de fragmentatie in de strafuitvoering te verhelpen. Dat kan bijvoorbeeld in een solide grondwettelijke basis voor de oprichting van deelstatelijke bestuursrechtscolleges bestaan. Of we kunnen nadenken over een andere klassieker: de inspraak van de deelgebieden bij de benoeming van de rechters van het Grondwettelijk Hof. Zo zijn er nog tal van voorbeelden, waar punctuele bevoegdheidsoverdrachten mogelijk en wellicht ook wenselijk zijn. Er zal echter al snel sprake zijn van een grotere systeemhervorming. De reden daarvoor is de complexe samenhang tussen de vele bevoegdheden en actoren die tot de beleidsdomeinen justitie en handhaving behoren. Wanneer men bijvoorbeeld de hoven en rechtbanken, toch het kernstuk van het gerechtswezen, overdraagt, moeten desgevallend dan niet ook de ‘klassieke rechtstakken’, zoals het burgerlijk recht, het strafrecht en het gerechtelijk recht volgen? Moeten desgevallend niet ook het Openbaar Ministerie en eventueel de bevoegdheid voor de lokale politie volgen?

Zo zijn er nog tal van voorbeelden, waar punctuele bevoegdheidsoverdrachten mogelijk en wellicht ook wenselijk zijn

Overdracht van de ‘klassieke rechtstakken’

Een fundamenteel onderdeel van dergelijke systeemhervorming wil ik hier verder uitlichten, met name de wetgevende bevoegdheid voor de genoemde ‘klassieke rechtstakken’. Veronderstelt een defederalisering van justitie per definitie de overdracht van die rechtstakken? Het antwoord op die vraag is: neen, niet noodzakelijk. Die rechtstakken kunnen op zich federale materie blijven, terwijl de hoven en rechtbanken worden overgedragen. Het klassieke voorbeeld daarvan is Duitsland. Maar dat is een geheel andere vorm van federalisme, een zeer unitair en uitvoerend federalisme. De deelstaten beschikken er nauwelijks over autonomie om een eigen justitiebeleid te voeren. In de Belgische context, waar het opzet van een defederalisering steeds de toename van de deelstatelijke autonomie is, is het daarom duidelijk dat die wetgevende bevoegdheid moet volgen. De vraag is dan welke rechtstakken overgedragen kunnen of moeten worden. Redelijk duidelijk is dat het gerechtelijk recht en het strafprocesrecht, gekoppeld aan de hoven en rechtbanken, gedefederaliseerd zouden worden. Eventueel kan men stellen dat het burgerlijk recht en het materiële strafrecht daarentegen federaal dienen te blijven. Want willen we dat er voor de burgers in dit land andere regels voor bijvoorbeeld huwelijken of misdrijven gelden? Zou voor een misdrijf gepleegd in Vilvoorde niet dezelfde straf moeten bestaan als voor misdrijven gepleegd in Brussel of in Waver?

Dat is een zeer legitieme vraag. En het is ook legitiem om van mening te zijn dat onder meer het burgerlijk recht en het materiële strafrecht om die reden best federaal blijven, zodat er rechtseenheid en dus ook rechtsgelijkheid voor alle burgers bestaat. Toch blijkt uit de rechtsvergelijking duidelijk dat de deelstatelijke bevoegdheid niet noodzakelijk tot radicale verschillen leidt, eerder in tegendeel. Ook op deelstatelijk niveau kan en zal er nog steeds rechtseenheid bestaan. De verschillende deelstaten nemen regelmatig elkaars wetgeving over, of krijgen modelwetgeving aangereikt vanuit het federale niveau. Concreter gesteld: een Waals burgerlijk wetboek of strafwetboek zal bijvoorbeeld niet compleet verschillen van de Vlaamse of Brusselse tegenhanger. Wel zouden de regio’s de ruimte krijgen om voortaan eigen keuzes te maken, zonder, onzes inziens, daarmee de federale rechtsorde volledig in het gedrang te brengen. Een balans dus tussen eenheid en autonomie.

Het is evenmin zo dat de federale overheid plots volledig onbevoegd wordt. Ze behoudt minstens een bijzondere bevoegdheid: dat wil zeggen dat ze voor de eigen bevoegdheden, bijvoorbeeld de staatsveiligheid of federale rechtscolleges, nog steeds strafbepalingen of procedureregels zal kunnen aannemen. Uiteindelijk is dat wat de deelstaten momenteel in vele gevallen al kunnen. Het is dus niet zo dat de federale uniformiteit momenteel nog absoluut is, en dat er niet al verschillen bestaan tussen de deelgebieden. Bovendien kan bij de overdracht van de ‘klassieke rechtstakken’ ook worden nagedacht over bepaalde uitzonderingen. Zo zien we dat in vele landen bijvoorbeeld terrorisme, drugshandel en georganiseerde misdaad federale bevoegdheden blijven, en dat daar dus specifiek federaal strafrecht voor bestaat.

Hoewel het aannemelijk is dat de verschillende deelgebieden nog steeds relatief gelijkaardige regelgeving zullen hebben, zijn er wel bepaalde kwesties waar uniforme regelgeving onontbeerlijk is

Hoewel het aannemelijk is dat de verschillende deelgebieden nog steeds relatief gelijkaardige regelgeving zullen hebben, zijn er wel bepaalde kwesties waar uniforme regelgeving onontbeerlijk is. Men zal onder meer erkenningsregels moeten aannemen indien burgerrechtelijke aspecten zoals huwelijken, erfenissen enzoverder voortaan een deelstatelijke bevoegdheid zouden zijn. Men zal ook regels moeten hebben om bepaalde interdeelstatelijke rechtssituaties op te vangen. De belangrijkste is de situatie waarin bepaalde strafbare gedragingen in meerdere deelstaten vervolgbaar zijn. In de Verenigde Staten gaat men daar zeer ver in, en zegt men dat alle staten desgevallend kunnen vervolgen, ook cumulatief. Dat lijkt ons niet wenselijk te zijn voor ons land. In de meeste federale staten zien we dat de deelstaten vrijwillig op die punten hun rechtsordes op elkaar afstemmen, in andere dat de federale overheid dit regelt of hiertoe op zijn minst regels aanreikt. In zoverre dat dit bij ons niet vrijwillig tot stand zou komen, kan worden gekozen voor verplichte samenwerkingsakkoorden op die punten.

Een bijzonder aandachtspunt is zonder meer de taalwetgeving in gerechtszaken. Dat lijkt ons een federale bevoegdheid te moeten blijven, ter bescherming van de taalrechten van rechtszoekenden in de faciliteitengemeenten en in het gerechtelijk arrondissement Brussel. Wat Brussel betreft, zijn de essentiële elementen van de huidige regeling bovendien grondwettelijk verankerd (artikel 157bis van de Grondwet). Er zal dus in elk geval een bijzondere meerderheid moeten worden gezocht, wat een compromis veronderstelt tussen de twee grote taalgemeenschappen.

Overdracht van het gerechtswezen

Wat de overige aspecten van justitie betreft, beperken we ons hier tot het wezenlijke. Het is niet wenselijk om in ons land een systeem van parallelle gerechtswezens te creëren. Alle wetgevers, zowel de deelstatelijke als de federale, zouden in dat geval over een eigen gerechtswezen beschikken: en dat kan gaan van de hoven en rechtbanken, het Openbaar Ministerie, tot de gevangenissen en de politie. Dat is niet eenvoudig in een federale staat samengesteld uit gemeenschappen én gewesten. Om de complexiteit en de kostprijs van het systeem te reduceren, zeker te Brussel, is een meer geïntegreerd systeem noodzakelijk. De lagere instanties zouden dan steeds toekomen aan de deelstaten, en deze passen zonder onderscheid de federale en deelstatelijke wetgeving toe.

Wat deelstatelijk kan worden, zijn in grote lijnen dus de hoven en rechtbanken tot en met de tweede aanleg, de parketten, de gevangenissen en de bevoegdheid voor de lokale politie. De bestuursrechtscolleges hoeven niet noodzakelijk dezelfde weg als de hoven en rechtbanken te volgen, maar ook daar kan er voor worden gekozen om deelstatelijke bestuursrechtscolleges met een algemene bevoegdheid op te richten. Oostenrijk is ons daar in voorgegaan en biedt in dat opzicht een interessant voorbeeld.

Federaal blijven dan in grote lijnen de hoogste rechtscolleges, met name het Hof van Cassatie, de Raad van State en het Grondwettelijk Hof, die instaan voor een zekere mate van rechtseenheid, het federale parket en de federale politie. Eventueel kunnen er specifieke federale rechtbanken zijn voor bijvoorbeeld het federale strafrecht. Daarnaast kan een specifiek administratief rechtscollege zoals de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen federaal blijven.

Gemeenschaps- of gewestmodel?

In de huidige staatsstructuur moet steeds worden nagegaan welke van de deelgebieden bevoegd worden: zijn dat de gemeenschappen, de gewesten of, in bepaalde gevallen, beide. In ons boek hebben we getracht om dit voor alle genoemde bevoegdheden te bepalen – en dat kan soms behoorlijk ingewikkeld worden, zeker te Brussel. Nu laat de Grondwet in principe zowel een gemeenschaps- als een gewestmodel toe, zodat het er vooral op aankomt te bepalen welke van beide modellen verkieslijk is. Daarover kunnen we ons hier niet definitief uitspreken, aangezien dat niet alleen raakt aan bijzonder complexe, maar ook politieke vraagstukken. En de meeste van die vraagstukken spitsen zich toe op Brussel. Voor de Duitstalige Gemeenschap, bijvoorbeeld, zal ook het gemeenschapsmodel nooit de volledige bevoegdheid impliceren. Ze zal steeds voor een stuk geïntegreerd zijn in het Waalse gerechtswezen, zeker vanaf de tweede aanleg. In Brussel is de vraag of gekozen wordt voor een gewestmodel waarin het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest de zo goed als volledige bevoegdheid waarneemt, dan wel voor een gemeenschapsmodel waarin bijvoorbeeld de bevoegdheid voor de tweetalige vredegerechten toekomt aan de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en de bevoegdheid voor de eentalige gerechten aan de Franse en Vlaamse Gemeenschap.

In de huidige staatsstructuur moet steeds worden nagegaan welke van de deelgebieden bevoegd worden: zijn dat de gemeenschappen, de gewesten of, in bepaalde gevallen, beide

In de rechtsleer leest men regelmatig dat het gewestmodel te verkiezen is omwille van de territoriale eenvoud, en dat mag tot op zekere hoogte en voor bepaalde bevoegdheden zeker zo zijn. Toch overschrijdt de huidige, complexe regeling voor het gerechtelijk arrondissement Brussel op dit ogenblik al de gewestgrenzen, zodat dat argument voor de hoven en rechtbanken nog moeilijk standhoudt. Eventueel kan men er dan ook voor pleiten om het gerechtelijk arrondissement Brussel federaal te houden om zo die gordiaanse knoop niet te moeten doorhakken. Er zijn ook verschillende hoofdsteden die dit model volgen: zoals Washington DC of Buenos Aires. Niettemin blijft dan voor een groot stuk de status quo verder bestaan. En een belangrijk argument voor de keuze voor een defederalisering is toch uiteindelijk net de mogelijkheid om een nieuwe dynamiek in justitie te creëren.

De defederalisering van justitie: überhaupt mogelijk?

Het moge duidelijk zijn: een systeemhervorming is niet evident. Zo lang het onderscheid tussen gemeenschappen en gewesten bestaat, moet telkens de oefening gemaakt worden welke overheid bevoegd zal zijn. En dat is onvermijdelijk een complexe puzzel die gelegd moet worden. In een ‘unie van vier deelstaten’, dat wil zeggen een sterk vereenvoudigde staatsstructuur, lijkt een systeemhervorming dan ook meer denkbaar. Overigens geldt voor de meeste bevoegdheden, zoals de ‘klassieke rechtstakken’, de hoven en rechtbanken en het veiligheidsbeleid, dat ze eerder een federale staat veronderstellen, met een federale overheid die over een beperkt aantal bevoegdheden beschikt, en deelstaten met de residuaire bevoegdheden.

Niet eenvoudig, of zelfs bijzonder complex, wil echter niet zeggen onmogelijk. Wat een complexe operatie is, die nog door talloze specialisten zal moeten worden uitgewerkt, kan over tien jaar de nieuwe realiteit zijn. Zo is dat bijvoorbeeld ook met het onderwijs gegaan. Wie zou vandaag nog het onderwijs als een typisch federale bevoegdheid in de plaats van een voor de hand liggende gemeenschapsbevoegdheid beschouwen?

Niet alleen in België, maar in vele andere landen, is men voortdurend op zoek naar het juiste evenwicht tussen federale eenheid en deelstatelijke autonomie. Punctuele hervormingen in beide richtingen trachten hieraan tegemoet te komen. In Oostenrijk bijvoorbeeld werden op deelstatelijk niveau administratieve rechtscolleges opgericht, in Spanje werd onder meer het gevangeniswezen overgedragen, in Zwitserland werd in de omgekeerde richting dan weer het procesrecht een federale bevoegdheid. Systeemhervormingen zijn daarentegen zeldzaam. België zou dus, bij de keuze voor een verregaande defederalisering, uniek zijn. Maar uniek wil niet per sé zeggen ongezien: in het Verenigd Koninkrijk zijn zo goed als alle bevoegdheden inzake justitie en handhaving overgedragen aan Schotland en Noord-Ierland, weliswaar met dien verstande dat de hoven en rechtbanken er al voorhanden waren.

De defederalisering van justitie verdient dan ook een genuanceerd debat, en met deze studie hebben we daar een aanzet voor willen geven

Over Schotland en Noord-Ierland gesproken: dat zijn regio’s met respectievelijk nog geen zes en twee miljoen inwoners. En ik kan nog kleinere regio’s noemen: Vermont in de Verenigde Staten, de stadstaat Bremen in Duitsland of Vuurland in Argentinië. Al die regio’s beschikken over eigen gerechtswezens. Dat ons land te klein is voor een verregaande defederalisering van justitie is een regelmatig gehoord argument, maar dat kan op zichzelf niet overtuigen. Wel zijn uiteraard de financiële draagkracht van de deelgebieden, en de vraag of Brussel een volwaardige deelstaat zou worden, dan wel in welke mate de Vlaamse en Franse Gemeenschap ook wat justitie betreft in de hoofdstad betrokken blijven, legitieme en hoogst politieke vragen. De defederalisering van justitie verdient dan ook een genuanceerd debat, en met deze studie hebben we daar een aanzet voor willen geven.

Arvid Rochtus, doctoraal onderzoeker grondwettelijk recht, KULeuven