Personen die internationale bescherming genieten, moeten in principe gelijk behandeld worden en vrij hun woonplaats kunnen kiezen in het gastland. Kan het gastland toch een verplichte woonplaats opleggen als dat beter is om hun integratie te bevorderen?

Deze zaak gaat over de afweging van belangen: enerzijds de vrijheid van personen om te kiezen waar ze gaan wonen en anderzijds de doelstelling van de overheid om een goed integratiebeleid te voeren. Daarbij kan worden stil gestaan bij de EU-waarden van vrijheid, gelijkheid, eerbiediging van mensenrechten en solidariteit.[1]

De feiten: Ibrahim Alo en Amira Osso vechten hun woonverplichting aan

Ibrahim Alo is een Syriër die in Duitsland asiel aanvraagt. Dat wordt hem geweigerd omdat hij volgens Duitsland niet voldoet aan de criteria om als ‘vluchteling’ te worden erkend. Hij krijgt er wel internationale bescherming, omdat hij wordt erkend als een ‘persoon die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt’. Duitsland verleent Ibrahim een sociale uitkering en verplicht hem daarbij om in de stad Ahlen te wonen.

Amira Osso is een Syrische die eveneens internationale bescherming geniet in Duitsland (subsidiaire bescherming). Zij krijgt ook een sociale uitkering en zij wordt verplicht in Hannover te wonen (Amira Osso heeft geen band met Ibrahim Alo).

Ibrahim Alo en Amira Osso vechten die woonverplichting aan voor de Duitse rechter. Zij vinden dat ze vrij moeten kunnen kiezen waar ze in Duitsland gaan wonen. De Duitse rechter vraagt het Hof van Justitie van de EU of de woonverplichting wel in overstemming is met EU-regels. Het Hof van Justitie voegt de zaken van Alo en Osso tezamen omdat ze over hetzelfde probleem gaan.

Over welke EU-rechten gaat dit verhaal?

Vooraf: het is belangrijk om de juiste terminologie te gebruiken. Alo en Osso zijn derdelanders die internationale bescherming genieten, niet omdat ze als vluchteling worden erkend[2], maar omdat ze in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming.[3]

De Unie beoogt bij te dragen tot vrede, veiligheid, en de bescherming van de mensenrechten. Een van de EU-doelstellingen is om een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht te bieden, met passende maatregelen m.b.t. asiel en immigratie (art. 3 UV). De Unie wil derdelanders die internationale bescherming nodig hebben, een passende status geven.

Het asiel- en immigratiebeleid van de EU is gebaseerd op de EU-waarde van solidariteit: “De Unie zorgt ervoor dat aan de binnengrenzen geen personencontroles worden verricht en zij ontwikkelt een gemeenschappelijk beleid op het gebied van asiel, immigratie en controle aan de buitengrenzen, dat gebaseerd is op solidariteit tussen de lidstaten en dat billijk is ten aanzien van de onderdanen van derde landen.” (art 67,2 WV)

Daarnaast heeft iedereen die internationale bescherming geniet, het recht om niet worden teruggestuurd naar een land waar hij of zij vervolging te vrezen heeft of waar leven of veiligheid in gevaar zijn (beginsel van non–refoulement).

Het Europees Parlement en de Raad namen in 2011 EU-wetgeving aan met normen voor personen die internationale bescherming genieten (de Kwalificatierichtlijn).[4] Personen die internationale bescherming genieten, hebben onder meer een recht op huisvesting.

Twee beginselen staat centraal:

1. het beginsel van vrij verkeer in het gastland: wie internationale bescherming geniet, heeft een recht op vrij verkeer binnen het gastland op een gelijke wijze als de andere derdelanders (art. 33)
2. het beginsel van gelijke toegang tot sociale bijstand: wie internationale bescherming geniet, heeft een recht op sociale bijstand op een gelijke wijze als de onderdanen van die lidstaat (art. 27)

Welke beperkingen worden in deze casus aan die EU-rechten gesteld?

Beperking van het recht op vrij verkeer binnen het gastland

Volgens de EU–wetgeving moeten personen die internationale bescherming genieten zich in het algemeen vrij kunnen bewegen binnen de lidstaat waar ze verblijven (het gastland). Zij moeten in principe ook vrij hun vaste woonplaats kunnen kiezen in het gastland. Het recht om de woonplaats vrij te kiezen kan slechts worden beperkt als de beperking geldt voor alle derdelanders die legaal op het grondgebied van die lidstaat verblijven.[5] Daarmee wil de EU–wetgeving alle derdelanders gelijk behandelen.

Het Hof van Justitie oordeelt dat de Duitse woonverplichting een beperking vormt van het recht op vrij verkeer binnen de lidstaat. Duitsland legt bijvoorbeeld geen verplichte woonplaats op aan derdelanders die in Duitsland komen wonen of werken om andere redenen. Er is een ongelijke behandeling t.o.v. de andere derdelanders.

Beperking van het recht op sociale bijstand

De EU–wetgeving bepaalt ook dat aan personen die internationale bescherming genieten op eenzelfde manier sociale bijstand moet worden verleend als aan de eigen onderdanen. Voor personen met een subsidiaire beschermingsstatus, zoals Ibrahim en Amira, mag die sociale bijstand wel worden beperkt tot de meest fundamentele prestaties.[6] Ook dan moet de beperktere steun in principe op gelijke manier worden toegekend als aan Duitsers, zowel wat het niveau van de steun als andere voorwaarden betreft.

Voor Duitsers geldt geen voorwaarde van een verplichte woonplaats om een sociale uitkering te ontvangen. Ibrahim en Amira worden dus ook ongelijk behandeld t.o.v. de Duitsers.

Is er een rechtvaardiging voor die beperkingen?

Heeft Duitsland in deze casus een goede reden om de rechten van personen met een internationale bescherming te beperken en om hen ongelijk te behandelen? Wanneer kunnen personen die internationale bescherming genieten, toch ongelijk worden behandeld, anders dan de andere derdelanders of anders dan de eigen onderdanen? Het Hof van Justitie herinnert eraan dat een overheidsmaatregel alleen ongelijk kan behandelen als het om ongelijke situaties gaat, bekeken vanuit de doelstelling van de maatregel. Bevinden de personen die internationale bescherming genieten zich in een andere situatie dan andere derdelanders en dan Duitsers?

Duitsland argumenteert dat de woonverplichting voor Ibrahim en Amira meerdere doelstellingen heeft. Kan één van deze doelstellingen volgens het Hof van Justitie de ongelijke behandeling van Ibrahim en Amira rechtvaardigen? Rechtvaardigt de doelstelling van de verplichte woonplaats dat de woonverplichting niet wordt opgelegd aan andere derdelanders en aan Duitsers die een sociale uitkering ontvangen?

De financiële doelstelling: neen

Duitsland wil de financiële kost van de sociale uitkeringen voor personen met subsidiaire bescherming spreiden over alle Duitse regio’s en gemeenten. Als die personen vooral in bepaalde gebieden gaan wonen, zouden de lokale autoriteiten in die populaire gebieden een zware last moeten dragen.

Het Hof oordeelt dat een verplichte woonplaats opleggen aan personen die een sociale uitkering genieten om zo de financiële kost te spreiden over alle regio’s, in strijd is met EU-regels als die verplichting enkel geldt voor personen met subsidiaire bescherming, en niet voor andere derdelanders en eigen burgers.

De integratiedoelstelling: ja

Volgens Duitsland kunnen sociale spanningen ontstaan met de lokale bevolking als personen met subsidiaire bescherming vooral in één gebied gaan wonen. Dat zou hun integratie bemoeilijken. Bovendien hebben sommigen een specifieke integratiebehoefte. Soms moeten zij beroep doen op specifieke voorzieningen. Dan kan het nuttig zijn dat zij in een bepaald gebied wonen waar ze van een specifiek aanbod gebruik kunnen maken.

Het Hof oordeelt dat Duitsland de verplichte woonplaats voor Ibrahim en Amira kan rechtvaardigen door te verwijzen naar de noodzaak sociale spanningen te vermijden en hun integratie te bevorderen. Het is aan de Duitse rechter om na te gaan of deze doelstelling van integratie hen inderdaad in een andere situatie plaatst dan andere derdelanders en Duitsers.[7]

Vervolg na de beslissing van het Hof van Justitie

Voor de partijen

De Duitse rechter moet nagaan of de integratiedoelstelling die Duitsland aanvoert, volstaat om de verplichte woonplaats voor Ibrahim en Amira te rechtvaardigen. Worden deze personen ook effectief meer geconfronteerd met integratieproblemen? Indien de rechter oordeelt van wel, is de verplichte woonplaats toegelaten. Indien de Duitse rechter echter oordeelt dat die doelstelling onvoldoende is, dan moet Duitsland de verplichte woonplaats afschaffen.

Voor andere lidstaten

Het antwoord van het Hof is niet alleen bindend voor de nationale rechter die de vraag stelde, maar is bindend in de hele EU voor gelijksoortige zaken (precedent). De EU-wetgeving (hier de Kwalificatierichtlijn) moet in alle lidstaten worden uitgelegd en toegepast op de wijze zoals het Hof van Justitie heeft geoordeeld in de zaak Alo en Osso.

​Deze tekst is gebaseerd op de casusfiche geschreven door Roel De Meu en Kris Grimonprez.

​Meer uitleg over deze zaak en andere belangrijke Europese rechtspraak vindt u terug op de website van Case4EU, o.l.v. Kris Grimonprez.

Voetnoten

[1] Gevoegde zaken C–443/14 en C–444/14, ECLI:EU:C:2016:127.

[2] Een vluchteling is een persoon aan wie de status van vluchteling (of “asiel”) werd toegekend in overeenstemming met het Vluchtelingenverdrag van Genève. Het gaat om een derdelander die – uit gegronde vrees voor persoonlijke vervolging wegens ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging – niet kan verblijven in het land waarvan hij de nationaliteit heeft.

[3] Subsidiaire bescherming wordt verleend aan mensen die niet als vluchteling worden erkend, maar die toch kunnen aantonen dat ze een reëel risico lopen op ernstige schade wanneer ze naar hun land van herkomst moeten terugkeren (doodstraf, foltering, …). Het gaat meestal om personen die een algemeen conflict ontvluchten, zoals een oorlogssituatie.

[4] Kwalificatierichtlijn: Richtlijn 2011/95 van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming.

[5] Art. 33 Kwalificatierichtlijn. Derdelander: iedereen die geen EU–burger is, dus onderdanen van derde landen.

[6] Art. 29 Kwalificatierichtlijn. Wie als vluchteling wordt erkend, heeft dus meer rechten.

[7] Het Hof stelt vast dat derdelanders volgens het Duitse recht normaal slechts in Duitsland mogen verblijven als ze in hun eigen onderhoud kunnen voorzien. Zij komen bovendien slechts in aanmerking voor sociale bijstand na een ononderbroken verblijf van een bepaalde duur in Duitsland. Voor personen die subsidiaire bescherming genieten, gelden die twee voorwaarden niet. Derdelanders zullen na dat ononderbroken verblijf normaal gezien meer geïntegreerd zijn dan personen met subsidiaire bescherming die nog niet zo lang in Duitsland wonen. Er kan dus een onderscheid zijn tussen personen die subsidiaire bescherming genieten en andere derdelanders, maar dat moet worden nagegaan.