Democratie is een belangrijke waarde voor de EU. Elke EU-burger heeft het recht om deel te nemen aan het democratische leven van de Unie. In die optiek heeft de EU het Europees burgerinitiatief (EBI) gecreëerd. Wanneer een groep burgers vindt dat de EU over een bepaalde kwestie actie moet ondernemen, kan zij de Commissie verzoeken daarover een wetgevingsvoorstel in te dienen. Daarvoor moet de groep burgers een miljoen handtekeningen verzamelen. Maar wat gebeurt er daarna? Is de Commissie dan verplicht een wetgevingsvoorstel in te dienen? Daarover gaat deze zaak.[1]
De feiten: Patrick Grégor Puppinck en zes andere EU-burgers dienen burgerinitiatief in
Patrick Grégor Puppinck en zes andere EU-burgers zijn activisten voor de bescherming van menselijke embryo’s. Volgens hen steunt de EU activiteiten die leiden tot de vernietiging van menselijke embryo’s, zoals wetenschappelijk onderzoek of abortus. Ze vinden dat de EU hiermee moet ophouden.
Grégor Puppinck en de zes anderen lanceren het Europees burgerinitiatief (EBI) ‘One of us’, met de vraag aan de EU om een aantal EU-regels te wijzigen. Zij willen dat de EU stopt met het financieren van wetenschappelijk onderzoek dat menselijke embryo’s vernietigt of gebruikmaakt van stamcellen. Daarenboven mag de financiële steun van de EU aan ontwikkelingslanden niet worden gebruikt om abortussen te financieren. Volgens hen is dat in strijd met de menselijke waardigheid, het recht op leven en de integriteit van menselijke embryo’s.
Ze registreren hun burgerinitiatief bij de Europese Commissie en maken hun voorstellen bekend bij EU-burgers om handtekeningen te verzamelen. Volgens de EU-wetgeving[2] moeten zij binnen twaalf maanden ten minste één miljoen handtekeningen verzamelen van EU-burgers uit ten minste een kwart van de 27 lidstaten.
In enkele maanden tijd verzamelt hun EBI meer dan twee miljoen handtekeningen van EU-burgers uit vele lidstaten. Grégor Puppinck en de zes anderen dienen het EBI daarop in bij de Commissie, die hun voorstellen bestudeert. De Commissie deelt echter mee dat zij geen wetgevingsvoorstel zal doen en legt uit waarom. Volgens de Commissie zorgt de EU er nu al voor dat het onderzoek naar embryo’s de menselijke waardigheid respecteert. De EU verzekert reeds dat zij geen wetenschappelijke projecten financiert die menselijke embryo’s vernietigen. De Commissie meent ook dat de EU de financiering van abortus in ontwikkelingslanden niet kan verbieden, omdat ze zich ten opzichte van deze landen geëngageerd heeft om te helpen moedersterfte te verminderen. Die wordt onder meer veroorzaakt door onveilige abortussen.
De organisatoren zijn het niet eens met de Commissie. Zij vinden dat de Commissie de verplichting heeft een wetgevingsvoorstel in te dienen bij het Europees Parlement en de Raad van de EU. Ze vragen de nietigverklaring van de mededeling waarin de Commissie aangeeft dat ze geen voorstel zal indienen.[3]
Over welke EU-rechten gaat dit verhaal?
Alle EU-burgers hebben het recht aan het democratische bestel van de Unie deel te nemen. Ze hebben onder meer het recht om een EBI in te dienen (art. 10,3 en 11,4 Unieverdrag).
Waarom staat de EU aan burgers toe om zich rechtstreeks tot haar te wenden met het verzoek om EU-wetgeving te wijzigen? Het gaat hier om het versterken van de democratie en het pluralisme. Dat dit belangrijke EU-waarden zijn, blijkt uit talloze bepalingen in de EU-Verdragen.
EU-burgers verkiezen de leden van het Europees Parlement, die hen op het niveau van de Unie vertegenwoordigen. De EU-burgers worden daarnaast ook vertegenwoordigd door de leden van hun regering, die bijeenkomen in de Raad van de EU. De EU-wetgeving (aangenomen door het Europees Parlement en de Raad) wordt daarom geacht de wil van de burgers te vertolken. Dat is een uiting van representatieve democratie.
Bovendien wil de EU zorgen voor een bepaalde graad van participatieve democratie, zodat de burgers de mogelijkheid hebben om rechtstreeks deel te nemen aan de debatten en besluitvorming op het niveau van de Unie. In dit verband heeft de Unie in 2007 het recht op een Europees burgerinitiatief (EBI) gecreëerd. De EU-burgers kunnen de Commissie daarmee verzoeken een wetgevingsvoorstel in te dienen over zaken die volgens hen door de EU moeten worden aangepakt en die duidelijk binnen de EU-Verdragen passen.
Moet de Commissie gevolg geven aan een EBI dat een miljoen handtekeningen verzamelde?
Het antwoord is: neen. Het EBI gelanceerd door Grégor Puppinck en de zes anderen was geslaagd, in de zin dat het een miljoen handtekeningen verzamelde (zelfs twee miljoen). Toch beslist de Commissie dat er geen wetgevend vervolg komt: zij doet geen wetgevingsvoorstel op basis van het EBI.
Zo komen Grégor Puppinck en de andere organisatoren via het EBI niet verder met hun vraag naar nieuwe EU-regels om embryo’s te beschermen. Dat komt omdat het recht op een EBI een beperkte reikwijdte heeft: EU-burgers kunnen met een EBI de Commissie alleen ‘verzoeken’, en niet verplichten, om een wetgevingsvoorstel in te dienen (zie art. 11,4 UV). Wanneer de Commissie weigert een wetgevingsvoorstel in te dienen, kunnen het Europees Parlement en de Raad tezamen (de EU-wetgever) geen nieuwe EU-regels vaststellen.
Waarom die beperking?
Waarom kunnen EU-burgers de Commissie alleen maar ‘verzoeken’ om voorstellen voor nieuwe EU-regels in te dienen bij de EU-wetgever? Waarom kan de Commissie weigeren hun voorstellen door te sturen naar het Europees Parlement en de Raad?
Om hierop te antwoorden moet het recht op een EBI gekaderd worden in het grotere systeem van de EU, dat is de werking van de EU zoals door de lidstaten afgesproken in de EU-Verdragen.
De EU-Verdragen geven de Commissie een monopolie om wetgevingsinitiatieven te nemen.[4] Dat betekent dat de Commissie in principe de enige EU-instelling is die de bevoegdheid heeft om nieuwe wetgeving voor te stellen. Essentieel hierbij is haar taak om het algemeen belang van de Unie te bevorderen (de Commissie als een honest broker of interests in een Unie van 450 miljoen inwoners).[5] De Commissie moet bij de uitoefening van haar bevoegdheid om wetgevingsvoorstellen in te dienen volkomen onafhankelijk blijven.[6] Met andere woorden, de Commissie moet de vrijheid behouden om te beslissen of zij al dan niet een wetgevingsvoorstel zal indienen.
Dat komt omdat deze bevoegdheid van de Commissie voortvloeit uit een ander deel van het DNA van de EU: het beginsel van institutioneel evenwicht. Dat beginsel heeft te maken met de bijzondere aard van de Unie. De EU is geen staat. Elke EU-instelling vervult een belangrijke rol in een complex evenwicht van belangen. De Commissie vertegenwoordigt het algemeen belang van de EU. Het Europees Parlement vertegenwoordigt de EU-burgers. De Raad van de EU vertegenwoordigt de lidstaten. Elke EU-instelling heeft dus haar eigen doel en bevoegdheden, en mag niet binnendringen op het terrein van de andere instellingen. Dat is een garantie voor de democratie.
Het Hof van Justitie streeft naar een evenwicht tussen het recht van EU-burgers op deelname aan het democratische bestel van de EU en andere (even belangrijke) beginselen van het DNA van de EU. Het Hof oordeelt dat het doel van het EBI slechts is om de Commissie te ‘verzoeken’ bepaalde maatregelen voor te stellen. De Commissie kan niet worden verplicht een wetgevingsvoorstel te doen op basis van een EBI.
Vervolg na de beslissing van het Hof van Justitie
Voor Grégor Puppinck en de andere EU-burgers
Grégor Puppinck en de organisatoren van het EBI kunnen de Commissie niet dwingen in te gaan op hun verzoeken met betrekking tot de bescherming van de embryo’s. Hun EBI krijgt geen wetgevend vervolg.
Voor de Commissie en de EU
De Commissie blijft vrij, maar wanneer ze beslist om geen wetgevingsvoorstel te doen, moet ze daarvoor voldoende redenen opgeven aan de organisatoren van het EBI.
Aangezien het EBI ‘One of us’ geen wetgevend vervolg krijgt, blijven de EU-regels inzake de bescherming van menselijke embryo’s ongewijzigd. De EU-steun aan ontwikkelingslanden kan verder gebruikt worden voor de financiering van (veilige) abortussen. De EU nam in 2024 een verordening aan die kwaliteits- en veiligheidsnormen vaststelt voor lichaamsmaterialen bedoeld voor toepassing op de mens, m.i.v. embryonale stamcellen[7], maar het zijn vooral de lidstaten die de ethische grenzen regelen, zoals de voorwaarden voor embryo-onderzoek.
Voor EU-burgers
Vanuit het oogpunt van de burgers blijft het lanceren van een EBI moeilijk te organiseren, met een onzeker succes. Heel wat EBI’s die sinds de invoering van het recht op een EBI werden gelanceerd, kwamen niet aan een miljoen handtekeningen of raakten niet eens geregistreerd omdat ze niet binnen de Verdragen pasten. De EU is zich bewust van deze moeilijkheden. Zij heeft in 2019 een nieuwe Verordening Europees Burgerinitiatief aangenomen om het EBI gebruiksvriendelijker en toegankelijker te maken, en zo de deelname van de burgers aan het democratische proces van de EU te bevorderen.
Wat is dan de zin van een EBI zonder wetgevend vervolg?
Het feit dat de Commissie niet verplicht is een wetgevingsvoorstel te doen na een burgerinitiatief met een miljoen handtekeningen, betekent niet dat zo’n EBI geen enkel nuttig effect heeft. Het Hof van Justitie wijst erop dat een EBI weliswaar geen zekerheid van resultaat geeft, maar dat het bepaalde kwesties wel onder de aandacht van het publiek brengt. Het EBI opent ook deuren van EU-instellingen: de organisatoren van het EBI kunnen hun initiatief in detail uiteenzetten bij de Commissie en het toelichten in het Europees Parlement. Zo kan het EBI een politiek debat op gang brengen. De Commissie moet ook motiveren waarom ze al dan niet maatregelen neemt na een EBI. Wanneer de Commissie geen gevolg geeft aan een EBI, zou het Europees Parlement ook zelf de Commissie kunnen verzoeken om een voorstel te doen (maar opnieuw is de Commissie dan niet verplicht om hieraan gevolg te geven).
Deze tekst is gebaseerd op de casusfiche geschreven door Celia Challet en Kris Grimonprez.
Meer uitleg over deze zaak en andere belangrijke Europese rechtspraak vindt u terug op de website van Case4EU, o.l.v. Kris Grimonprez.
0 reacties