De studie “Advocatenrecht in een muterend rechtslandschap” beoogt de confrontatie aan te gaan tussen de diverse voorstellen die sinds 2006 zijn gemaakt om het advocatenrecht vanuit de balie te wijzigen, en de voorstellen daarover die op initiatief van twee ministers van Justitie werden geformuleerd, aan de ene kant in het rapport De toekomst van het advocatenberoep (25 februari 2018) en aan de andere kant in de Prioritaire voorstellen voor de modernisering advocatuur (7 november 2022).

Het advocatenrecht regelt de het beroep van de advocaat, het eerste vrije beroep dat in 1804 van keizer Napoleon, die een autocraat was, een eigen beroepsrecht heeft gekregen. Dit advocatenrecht is lang blijven voortsukkelen met de oorspronkelijke gebreken van alle negentiende-eeuwse recht: dat het ondemocratisch, elitair, paternalistisch, niet transparant en niet klantgericht was. Het despotisch karakter van de Napoleontische regeling werd door een koninklijk besluit van 5 augustus 1836 afgezwakt en toen de balie eindelijk in 1967 een wettelijk statuut kreeg, was dat in het Gerechtelijk Wetboek.

Dit was geen ‘Advocatenwet’, zoals die in de ons omringende en de meeste andere landen bestaat, maar een wetboek van burgerlijke procedure, waardoor zijn focus meestal gericht was op de proceduregebonden kanten van het beroep en zijn regels, terwijl het takenpakket van de advocaten toch zoveel ruimer is dan (burgerlijke) procedures pleiten, het aantal van dergelijke procedures van jaar tot jaar slinkt, en heel veel advocaten zich zelfs zelden of nooit in hun carrière daaraan begeven. Daardoor ook worden sommige van de fundamentele paradigmata van het beroep van advocaat niet eens in dit wetboek aangeraakt.

Dat is het geval voor het beroep zelf en wat het omvat, wat nergens gedefinieerd wordt, terwijl enkel de voorwaarden voor zijn uitoefening werden bepaald (art. 428 Ger.W.). Dat is ook het geval voor het zeer specifiek en verstrekkend beroepsgeheim van de advocaten (art. 458 Sw), hun vertrouwelijkheidsplicht en de confidentialiteit van hun confraternele correspondentie. Dat geldt ook voor de ‘onafhankelijkheid van de balie’, voor het ‘soortelijk gewicht’ van zijn reglementen, voor de regel dat tuchtrecht recht is en niet behoort tot het straf(proces)recht.

Ook het statuut van de verschillende soorten Ordes als bestuurlijke overheden is niet bepaald in het wetboek. Zelfs de regels over de organisatie en de werking van de twee communautaire Ordes worden niet in de wet zelf vastgesteld, maar in een reglement van orde dat ze zelf opstellen en gebeurlijk wijzigen. Er is eveneens niet wettelijk bepaald dat de vertegenwoordiging van de advocaten door de representatieve organen (de algemene vergadering en de raad van bestuur voor de OVB/OBFG, de raad van de Orde voor de plaatselijke balies) democratisch van natuur moet zijn, en dat de bestuursmodus van de balie participatief en transparant moet zijn. Noch welk toezicht op deze organen kan gebeuren, en ook niet of er enig toezicht op het tuchtrechtelijk toezicht moet gebeuren, en welke onverenigbaarheden tussen diverse functies en bestuursniveaus moeten worden gerespecteerd, waar belangenconflicten, en rolvermenging en grijsgebieden moeten worden vermeden, en of een gecontroleerde wel zijn controleur mag aanduiden.

Het ware aangewezen dat al deze kwesties in een heuse wet uitdrukkelijk zouden worden opgenomen, al was het maar om als geheugensteuntje te dienen voor de stafhouders die elkaar elke twee jaar in een razend tempo aflossen, wat een eeuwig probleem van discontinuïteit meebrengt, zowel op het vlak van het bestuur der Ordes als op dat van de discipline en tuchtrechtspraak.

Het representatief bestuursstelsel van de balie is een ingewikkeld kluwen, en des te minder begrijpbaar omdat het verschilt tussen de lokale en de communautaire ordes, én tussen de OVB en de OBFG. En het systeem dat de wetgever in 2001 koos was fundamenteel ook geen democratisch systeem. Hij heeft niet eens uitdrukkelijk bepaald, dat de organen van de communautaire Ordes bij algemeen stemrecht moesten worden verkozen. Zoals dat gebeurt voor de lokale Ordes (art. 450 Ger.W.). Maar ook deze, de stafhouder op kop, zijn niet geconcipieerd als democratische bestuursorganen. En het dubbelmandaat dat stafhouders, vice-stafhouders en sommige leden van de raden van de Orde uitoefenen in de algemene vergadering van hun communautaire orde is strijdig met de fundamentele ‘gelaagdheid’ waarin het Gerechtelijk Wetboek voorziet: twee aparte instituten elk op hun niveau en met duidelijk onderscheiden verantwoordelijkheden, (respectievelijk in Titel I en Titel III van Boek III van het Ger.W. opgenomen). De wettelijke bepalingen voorzien eveneens in een duidelijke afbakening van de bevoegdheden met de corresponderende taken die de Ordes elk op hun niveau hebben uit te voeren. Het cumuleren van functies met een door de wetgever zelf ingesteld ander, en in dit geval zelfs hoger bestuursniveau (plaatselijke Orde /communautaire Orde), is strijdig met de ordonnancering van het Gerechtelijk Wetboek. Elk bestuursniveau in de advocatuur moet zijn rechtstreeks verkozen vertegenwoordigers hebben, en die dienen volgens de letterlijke bepalingen en de geest van de wet, in principe uitsluitend op hun niveau bevoegd en werkzaam te zijn en daar hun specifieke wettelijke taken uit te oefenen.

Dat respect voor ieders taken en bestuursniveau, dat moet leiden tot het uitbannen van alle dubbele functies, overlappingen en cumulatief uitgeoefende verantwoordelijkheden, vindt men terug in de voorstellen van het kabinet Van Quickenborne. Die ook voorstaan, om het zelfbestuur van de balie te versterken en een langetermijnvisie aan te wakkeren, dat moet worden herbekeken welke mandaten in de advocatuur hernieuwbaar zijn, en dat moet worden vastgesteld dat geen mandaten cumuleerbaar zijn. Het is dus aangewezen om de taakverdeling tussen de lokale en de communautaire ordes op scherp te stellen met een limitatief, maar exclusief lokaal takenpakket. In het nieuwe organisatiemodel verdwijnt dan ook de reglementaire bevoegdheid op lokaal niveau. Ook wordt een volledige integratie in twee communautaire Ordes van advocaten voorgesteld en zulks in combinatie met het opwaarderen van de afdelingsbalies. De samenstelling van de algemene vergaderingen van beide ordes wordt best wettelijk verankerd, met rechtstreeks verkozenen, en er wordt een nieuwe structuur opgezet voor de lokale afdelingen, die zich op arrondissementsniveau organiseren, met nog steeds een stafhouder aan het hoofd.

Sedert de advocatentuchtwet van 21 juli 2006 zijn er al veel voorstellen voor een ‘reparatiewet’ geformuleerd om deze tuchtwet aan te passen en te verbeteren. Ook de Prioritaire voorstellen voor de modernisering advocatuur zien veranderingen mogelijk, waaronder het invoeren van tuchtboetes en een meer duidelijke rol voor de stafhouder als ontmijner bij conflicten. De onweerspreekbare en nooit weergesproken tuchtstatistieken (2007-2020) bewijzen eenduidig een structureel en permanent in gebreke blijven van het tuchttoezicht, dat het vertrouwen van de openbare overheden en van het publiek zelf in het beroep zou moeten borgen. Het College van toezicht in de OVB en de Cellule de coordination en matière disciplinaire in de OBFG, beide bij reglement opgericht, moeten volgens de Prioritaire voorstellen vervangen worden door wettelijke controleorganen met ruimere bevoegdheden en een andere samenstelling. De reden van het geringe aantal tuchtzaken in vele balies blijkt niet te liggen in het feit dat men er weinig tuchtklachten ergo weinig tuchtzaken zou hebben, maar dat men er weinig tuchtzaken wenst te hebben. Tegen de tekst van de wet in eist men er al jaren ‘formele klachten’ t.t.z. “een formeel verzoek om een tuchtrechtelijk vergrijp te vervolgen.” Een vereiste dat niet in artikel 458 Ger.W. voorkomt maar dat nu ook in de Voorstellen tot de hervorming van de tuchtwet, van de OVB/OBFG, versie 14 juni 2022, is verschenen en meteen het ultieme bewijs levert dat de stafhouders én de Communautaire Ordes de klagers en cliënten van de advocaten niet au sérieux willen nemen.

De wens van de stafhouders zich zoveel mogelijk te onttrekken aan hun wettelijke tuchttaken was al eerder gebleken (november 2021) in voorstellen om hun taken in het onderzoek af te zwakken, klachten te kunnen seponeren zonder onderzoek, of dat te doen na onderzoek door een lid van de lokale tuchtcel “indien de feiten de verzending naar de tuchtraad niet rechtvaardigen” (volgens de persoonlijke mening van de stafhouder, wat een veel ruimer criterium is dan het huidige indien de klacht “van onvoldoende gewicht is”, en in werkelijkheid elke klacht viseert). Verdere voorstellen van de Communautaire Ordes willen van de stafhouder (of van de Orde) een partij maken in het tuchtgeding, wat onverenigbaar is met hun overige takenpakket. Ook wil men de onafhankelijkheid van de advocaat in het wetboek doen opnemen, er aan voorbijgaand dat de voorzitters van de tuchtraden, hun plaatsvervangers, en de assessoren alsook hun plaatsvervangers en de secretarissen en hun plaatsvervangers, thans door de stafhouders van het ressort worden aangesteld, wat strijdig is met de onafhankelijkheid van de betrokken advocaten die een controlefunctie op het werk van de stafhouders als tuchtonderzoekers en verwijzers naar de tuchtraad moeten uitoefenen.

De Prioritaire voorstellen van het ministerie willen de rol van de klager in de tuchtprocedure herijken, wat er op neerkomt de klagers de rol te geven van partij in het tuchtgeding, waarin ze een evident moreel belang hebben, en dat er in de meeste zaken niet eens gekomen was mochten ze geen klacht hebben neergelegd. Klagers zijn een partij in de tuchtgedingen in de meeste ons omringende landen (Nederland, Duitsland, Engeland, en onlangs nog in Frankrijk door de wet van 22 december 2021, ‘Loi pour la confiance dans l’institution judiciaire’).

Er moest een eindoplossing komen voor de vaststelling dat er vaak weinig animo is bij de meeste stafhouders voor hun tuchttaken, die ze tegenwoordig meestal afschuiven naar de lokale tuchtcel, en omdat er zelfs regelmatig stafhouders voorkomen die ‘niet aan tucht doen’. En ook omdat ze al een menigvuldigheid van andere taken hebben, die soms onverzoenbaar zijn met deze van onderzoeker en verwijzer naar de tuchtraad (taken van verzoener en adviseur van de leden van hun balie, van de vaste interpretator van de bepalingen van de Codex, hun persoonlijke pretoriaanse functie, als gever van bevelen of injuncties voor de oplossing van betwistingen tussen de leden van hun balie, of om een eind te stellen aan een verkeerde praktijk).

Daarom oordelen de Prioritaire voorstellen dat de keuze voor een auditoraat voor onderzoek en vervolging aangewezen is. Deze auditeurs zullen dus de klachten via de stafhouders of derden, of rechtstreeks van de klagers ontvangen, een onderzoek starten en ja dan neen besluiten tot het adiëren van de tuchtraad. Daar ook zullen ze verslag ten laste en ten onlaste geven. De functie moet voor een voldoende lange termijn kunnen worden bekleed en verlengbaar zijn, zodat een korps van gespecialiseerde en in deze specifieke materie ervaren advocaten ontstaat, dat de continuïteit verzekert. Een dergelijk auditoraat zou best ingericht worden bij elk van de tuchtraden, en de exclusieve bevoegdheid hebben om bewarende maatregelen te nemen, zoals deze van artikel 473 Gerechtelijk Wetboek, met een beroepsmogelijkheid bij de tuchtraad van beroep. De stafhouders, die de rol van verzoener-raadgever kunnen combineren met deze van doorgeefluik voor alle klachten naar de auditeurs toe, behouden ook hun aanmoedigende en belerende taak ten overstaan van de leden van hun balie. Het heeft geen zin deze bewarende maatregelen bij de stafhouders te laten wanneer ze geen tuchtonderzoeken meer doen. Injuncties kunnen ze als ‘hoofd van de Orde’ (art. 477 Ger.W.) blijven geven, voor zover deze niet gebeuren in het kader van een tuchtonderzoek (maar bv. in dat van een betwisting over de confidentialiteit van confraternele briefwisseling).

De Prioritaire voorstellen behelzen nog een panoplie van andere suggesties zoals advocatenverbanden toelaten op het tableau (waarmee deze tevens tuchtrechtelijk aanspreekbaar zijn), hervorming van de tweedelijnsbijstand, toelaten van het bediendenstatuut (verplicht voor stagiairs), beroepsopleiding voorafgaand aan een (kortere) stage, het uitzonderingsregime voor ereloonbetwistingen schrappen en minder onverenigbaarheden.

De meeste van de Prioritaire voorstellen zijn van aard, indien judicieus uitgewerkt, verbetering te kunnen brengen. Vele sluiten aan bij wat reeds eerdere studies hebben aan het licht gebracht. Er is echter ook nood aan een verduidelijking in de ‘Belgische advocatenwet’ van de fundamentele paradigmata van het beroep, zoals de representativiteit van zijn gremia en zijn democratisch bestuursmodel, zijn wettelijke gelaagdheid in twee echelons met onderscheiden taken en bevoegdheden, en het statuut van de diverse soorten van Ordes als bestuurlijke overheden met de daaruit voortvloeiende onderwerping aan algemene rechtsbeginselen (zoals het wettigheidsbeginsel en het specialiteitsbeginsel, en de beginselen van behoorlijk bestuur), en dat de bestuursmodus van de balie participatief en transparant moet zijn, nu de Ordes onder artikel 32 van de Grondwet vallen. Het is niet door de andere kant uit te kijken en te gebaren of er in de balie nooit geen enkel probleem bestaat, dat het bestaande democratisch, bestuurlijk en tuchtrechtelijk deficit van de balie zal worden opgelost…

Jo Stevens

Gewezen stafhouder van de balie van Antwerpen
Oud-voorzitter van de Orde van Vlaamse Balies.

Download hier de integrale tekst Advocatenrecht in een muterend rechtslandschap.