“De Grondwet is geen vodje papier.” Deze uitspraak duikt telkens weer op wanneer we het over de rechtsstaat hebben. De vraag rijst of hetzelfde ook geldt voor het internationale recht. Als jonge jurist zie ik de voorbije jaren een zorgwekkende evolutie. Het multilateralisme verzwakt onder geopolitieke druk en het ontbreekt aan leiderschap. Ernstige schendingen van het internationaal recht blijven steeds vaker zonder gevolgen. De internationale rechtsorde beschikt niet over een centrale rechter met verplichte bevoegdheid en evenmin over een wereldpolitie. Schendingen kunnen daardoor eenvoudig voortbestaan. In precies die kwetsbaarheid schuilt een aanzienlijk risico. Die kwetsbaarheid wordt vandaag opnieuw bijzonder zichtbaar in het debat over Euroclear.
Morele verontwaardiging, hoe begrijpelijk ook, dreigt de juridische onderbouw te verdringen die net in woelige tijden richting zou moeten geven
Wat mij daarbij zorgen baart, is de snelheid waarmee juridische bochten worden genomen en de toon van het publieke debat. Zelfs gezaghebbende media suggereren dat Russische tegoeden zonder noemenswaardige juridische hinder kunnen worden geconfisqueerd, terwijl fundamentele internationale rechtsregels nauwelijks nog aandacht krijgen. Morele verontwaardiging, hoe begrijpelijk ook, dreigt de juridische onderbouw te verdringen die net in woelige tijden richting zou moeten geven.
Bevriezen is niet hetzelfde als confisqueren
De feiten zijn helder, maar vragen om precisie. Sinds 24 februari 2022 zijn wereldwijd ongeveer 300 miljard euro aan Russische tegoeden bevroren, waarvan 191 miljard euro bij Euroclear in België. Doordat deze tegoeden geblokkeerd blijven maar wel worden belegd, boekte Euroclear in 2024 een overwinst van 6,9 miljard euro. In mei 2024 besliste de Europese Unie (EU) om 99,7 procent van die overwinst af te romen via een zogenoemde “windfall contribution”. Het grootste deel van deze inkomsten gaat via de Europese Vredesfaciliteit naar Oekraïne; een kleiner deel vloeit naar de Europese begroting. Cruciaal is dat de EU hiermee niet de hoofdsom confisqueert, maar enkel de buitengewone opbrengsten benut.
Het bevriezen van de tegoeden en het afromen van winsten zou internationaalrechtelijk kunnen worden verdedigd als een “tegenmaatregel” tegen een “onrechtmatige daad”. Een dergelijke maatregel is tijdelijk en omkeerbaar en bedoeld om Rusland tot naleving te bewegen. Daarnaast zou de Russische Centrale Bank geen aanspraak kunnen maken op de winst, aangezien een rekening-courant bij Euroclear Bank contractueel niet interestdragend is.
Het definitief confisqueren van de hoofdsom is echter een geheel andere ingreep. Volgens veel auteurs zou dit niet kunnen worden gerechtvaardigd binnen het internationaal recht. Staatsimmuniteit zou centrale banktegoeden kunnen beschermen tegen executie, en confiscatie loopt het risico deze immuniteit uit te hollen. Bovendien zou deze maatregel zijn karakter als tegenmaatregel kunnen verliezen. Hij is niet langer omkeerbaar en dient niet om naleving af te dwingen, maar om schade te vergoeden. Daarnaast bestaat er een Belgisch-Luxemburgs-Russisch investeringsverdrag dat onteigening slechts toestaat bij een algemeen belang, zonder discriminatie en met onmiddellijke schadeloosstelling.
Toch wordt er in het publiek debat vaak de indruk gewekt dat er nauwelijks internationaalrechtelijke obstakels bestaan en dat enkel politieke wil ontbreekt. Gedetailleerde juridische analyse wordt dan gereduceerd tot academisch haarkloverij, of zelfs tot een gebrek aan solidariteit met Oekraïne. Niets is minder waar. Waarom dat zo is, licht ik hieronder toe.
Precies omdat de internationale rechtsorde kwetsbaar is, zonder centrale rechter moeten we extra waakzaam zijn dat onze reacties op schendingen de rechtsorde niet verder verzwakken
Waarom zorgvuldigheid cruciaal is
Precies omdat de internationale rechtsorde kwetsbaar is, zonder centrale rechter met verplichte bevoegdheid en zonder wereldpolitie, moeten we extra waakzaam zijn dat onze reacties op schendingen de rechtsorde niet verder verzwakken. Het internationale recht vormt immers het enige gemeenschappelijke kader dat staten bindt en dat vreedzame geschillenbeslechting, samenwerking en wederzijds vertrouwen mogelijk maakt.
Rusland heeft door de invasie van Oekraïne een flagrante schending van het internationaal recht gepleegd. De soevereiniteit en territoriale integriteit van Oekraïne zijn hierdoor ernstig aangetast. De internationale gemeenschap heeft alle redenen om hier krachtig op te reageren. Maar die verontwaardiging mag ons niet verleiden tot maatregelen die zelf mogelijk de grenzen van het internationaal recht overschrijden. Een dergelijke reactie zou betekenen dat we de logica aanvaarden waarin het doel de middelen heiligt.
Het precedentrisico is reëel. Indien de EU niet zorgvuldig te werk gaat in haar juridische analyse, zet zij een precedent (in dit geval met betrekking tot staatsgelden) dat andere staten in de toekomst kunnen inroepen, mogelijk tegen onszelf. Internationaal recht functioneert niet in een vacuüm. Elke afwijking, hoe moreel ingegeven ook, wordt door andere actoren gelezen als een uitnodiging om regels naar eigen inzicht te herinterpreteren. Wie het recht buigt, tast niet alleen het vertrouwen aan waarop internationale samenwerking steunt, maar creëert ook een glijbaan die moeilijk nog kan worden gestopt.
Die glijbaan is geen louter theoretisch risico. De Verenigde Staten lijken hem al te hebben genomen, zij het in een andere context. In september 2022 transfereerden zij de helft van de bevroren Afghaanse centrale banktegoeden (ongeveer 3,5 miljard dollar) naar een door hen opgericht “Fund for the Afghan People”. Dit fonds wordt beheerd door een raad bestaande uit de Amerikaanse ambassadeur in Zwitserland als voorzitter, twee door de VS geselecteerde Afghaanse financiële experts en een Zwitserse functionaris. Omdat beslissingen unanimiteit vereisen, controleert de VS feitelijk de agenda en beschikt het over een vetorecht. De andere 3,5 miljard dollar blijft beschikbaar voor slachtoffers van terrorisme om hun vorderingen tegen de Taliban te verhalen. Hoewel formeel voorzien werd dat de fondsen uiteindelijk zouden worden teruggegeven aan de Afghaanse Centrale Bank, komen de maatregelen in feite neer op een permanente eigendomsoverdracht. Dit voorbeeld illustreert hoe snel eenzijdige maatregelen kunnen afglijden naar willekeur wanneer internationale waarborgen ontbreken.
De vraag is nu of de EU dit pad zal volgen, of dat zij trouw blijft aan haar eigen principes door haar acties telkens grondig te toetsen aan een gedetailleerde juridische analyse. Door consequent vast te houden aan die zorgvuldigheid versterkt de EU juist haar positie. Morele autoriteit vloeit niet voort uit het loslaten van waarden onder druk, maar uit het volhouden ervan wanneer dat het moeilijkst is. Indien de EU het internationaal recht actief en openbaar zou schenden om een schender te straffen, riskeert zij zowel haar morele kompas als haar strategische voordeel te verliezen. De geloofwaardigheid die de EU decennialang heeft opgebouwd als verdediger van de rechtsorde, zou ernstig worden aangetast.
Besluit
De steun aan Oekraïne moet onverminderd worden voortgezet. De politieke druk is groot en de noden voor herstel zijn immens.
Creatieve juridische oplossingen vinden voor Oekraïne kan en moet, maar dan wel op basis van een voldoende gedetailleerde juridische analyse van het internationaal recht. De voorbije jaren hebben we gezien hoe statelijke actoren het internationaal recht naar eigen goeddunken interpreteren of simpelweg negeren. Precies daarom kan de EU zich niet veroorloven om diezelfde weg in te slaan, hoe nobel het doel ook mag zijn. Onze kracht ligt niet in het buigen van regels, maar in het consequent respecteren ervan. Dat onderscheidt ons van degenen die we bekritiseren.
Want de Grondwet is geen vodje papier en het internationale recht evenmin.
Lees ook de andere columns van Mathias:
0 reacties