Op 14 januari 2025 bracht advocaat-generaal Nicholas Emiliou, zijn – zoals bekend, niet bindende – conclusie uit voor het Hof van Justitie over de vraag of Richtlijn (EU) 2022/2041 inzake toereikende minimumlonen al dan niet (geheel of gedeeltelijk) moet worden vernietigd (Conclusie advocaat-generaal, zaak C‑19/23). De conclusie van de AG is, op zijn zachtst uitgedrukt, controversieel. Een vernietiging van de richtlijn zou ook een unicum zijn in het arbeidsrecht. Het Arbeidsrecht Journaal sprak over de conclusie met Stefan Clauwaert, Senior Legal and Human Rights Advisor bij het EVV en Piet Van den Bergh, Adviseur arbeidsrecht bij de ACV-studiedienst en vrijwillig medewerker aan het Instituut voor Arbeidsrecht (KU Leuven). Ze vertolken de ‘tegenopinie’ van het Europees Verbond van Vakverenigingen (EVV) en analyseren voor ons de belangrijkste juridische argumentaties, steunend op de door het EVV voortgebrachte inzichten.
Richtlijn inzake toereikende minimumlonen
Op 10 oktober 2022 kwam Richtlijn (EU) 2022/2041 inzake toereikende minimumlonen in de Europese Unie (‘MLR’) tot stand.1 De richtlijn trad in werking op 15 November 2022. Al geruime tijd bestond er binnen de Europese instellingen bezorgdheid over de toenemende loonsongelijkheid binnen de interne markt. De MLR is één van de instrumenten dewelke aan deze bezorgdheid tegemoet moeten komen. De Europese pijler van sociale rechten, aangenomen in 2017, bevat de garantie van een minimumloon als een beginsel voor eerlijke arbeidsvoorwaarden. Concreet heeft de Richtlijn (EU) 2022/2041 inzake toereikende minimumlonen (MLR) als expliciete doelstelling de toereikendheid van wettelijke minimumlonen in de EU te verbeteren. Het is daarbij niet de bedoeling om de lidstaten te verplichten een wettelijk minimumloon te voorzien, of om de autonomie van de sociale partners aan te tasten. Dat zou ook op gespannen voet staan met artikel 153, lid 5, VWEU, dat ‘beloning’ uitsluit van de Europese bevoegdheidsgronden. De richtlijn focust zich op het bevorderen van collectieve onderhandelingen inzake loonvaststelling. Ook moeten de lidstaten op basis van de MLR verslag uitbrengen over de dekking en de toereikendheid van het nationale minimumloon in kwestie.
Denemarken vraagt gehele nietigverklaring
Ondanks deze enigszins voorzichtige aanpak van de EU-instellingen, rekening houdend met de beperking van de Europese verdragsbevoegdheden, is er toch discussie ontstaan over de bevoegdheid van de EU om dergelijke wetgeving aan te nemen. Op 18 januari 2023 heeft Denemarken, ondersteund door Zweden, een beroep bij het Hof van Justitie van de Europese Unie (‘het Hof’) ingesteld tegen het Europees Parlement en Raad van de Europese Unie op grond van artikel 263 VWEU om de MLR volledig nietig te verklaren.2 Denemarken stelt dat de bestreden richtlijn rechtstreeks ingrijpt in de vaststelling van het niveau van de ‘beloning’ in de lidstaten en het ‘recht van vereniging’, terwijl beide elementen zijn uitgesloten van de bevoegdheden van de EU-wetgever krachtens artikel 153, lid 5, VWEU.
Niet alleen de Europese bevoegdheidsbeperking inzake lonen staat ter discussie. Denemarken en Zweden voeren aan dat de MLR niet rechtsgeldig kon worden vastgesteld op basis van Artikel 153, lid 1, (b), VWEU, dat regelingsbevoegdheden bevat inzake “arbeidsvoorwaarden”. De richtlijn streeft volgens hen ook de doelstelling van Artikel 153, lid 1, ( (f), VWEU na, met name de vertegenwoordiging en de collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers. Laatstgenoemde rechtsgrondslag vereist unanimiteit krachtens Artikel 153, lid 2, VWEU (in plaats van gekwalificeerde meerderheid). Subsidiair voeren ze aan dat de EU-wetgever bij de bevordering van collectieve onderhandelingen in Artikel 4 van de MLR3 in strijd heeft gehandeld met Artikel 153, lid 5, VWEU inzake het recht van vereniging, een thema dat ook niet tot de bevoegdheidssfeer van de EU behoort.
Advocaat-generaal beveelt volledige nietigverklaring van richtlijn inzake toereikende minimumlonen aan
Op 14 januari 2025 heeft advocaat-generaal (AG) Emiliou zijn niet-bindende – en op zijn zachtst gezegd controversiële – conclusie afgeleverd. Hij beveelt het Hof namelijk aan om de MRL volledig nietig te verklaren omdat Artikel 153, lid 5, VWEU “beloning” uitsluit van de regelgevende bevoegdheid die krachtens de Verdragen aan de EU is toegekend. Mocht het Hof de advocaat-generaal hierin niet volgen, dan beveelt hij aan om subsidiair het eerste lid, (d), alsook het tweede lid 2 van Artikel 4 van de MLR nietig te verklaren.4
Het zou een unicum zijn in de geschiedenis van het arbeidsrecht dat een Europese richtlijn effectief zou worden nietig verklaard door het Hof van Justitie. Deze conclusie van de AG heeft dan ook reeds voor heel wat beroering gezorgd, niet alleen in de academisch (juridisch) gemeenschap5, maar ook in de Europese vakbondswereld. In het bijzonder verwerpt het Europees Verbond van Vakverenigingen (EVV)6, een groot pleitbezorger van de MLR, de stellingen en argumenten aangevoerd door de AG. Dat doet het EVV in een 51-pagina lange tegenopinie omtrent de rechtmatigheid van de MRL.7
Interview: kritische beschouwingen bij conclusie
AJ: De EVV-analyse is erg kritisch voor de conclusie van de advocaat-generaal. Er zijn heel wat bezwaren. Waarmee zullen we beginnen?
Piet: De AG heeft in zijn beoordeling te weinig oog gehad voor het bredere internationale en Europese rechtskader. Bij het trekken van zijn conclusies heeft de AG onvoldoende rekening gehouden met belangrijke aspecten van het rijke internationale en Europese rechtskader en de jurisprudentie, waaronder de diepgaande waarde van fatsoenlijk werk en loon, collectieve onderhandelingen en gezamenlijke besluitvorming door de sociale partners. Deze garanties zijn belangrijke drijfveren voor menselijke waardigheid en sociale vooruitgang, die terug te vinden zijn bij de fundamentele waarden en doelstellingen die ook door de Europese Unie moeten worden beschermd en bevorderd.
Stefan: Inderdaad. De argumentatie van de AG doet geen recht aan deze rechtsbronnen. Eerder dan een de zaak te bekijken in de sociale context van het juridische landschap van de EU, bekijkt de AG de zaak in een economische en zelfs competitiviteitscontext. Die benadering is niet alleen eenzijdig, maar ook inconsistent.
AJ: De AG interpreteert artikel 153, lid 5, VWEU, de uitzondering over ‘beloning’, erg strikt. Hoe kijken jullie daarnaar?
Stefan: De AG heeft gekozen voor een ‘enge’ analyse van de juridische context waarin de MLR tot stand is gekomen. Hij pleit niettemin voor een te extensieve interpretatie van de uitsluiting van ‘beloning’ in artikel 153, lid 5, VWEU. In plaats van een doelgerichte interpretatie volgt de AG vooral een letterlijke interpretatie van de Verdragen en de MLR. Interessant is overigens dat hij niet wijst op het feit dat de Deense en Zweedse vertalingen van de tekst van de MLR, waarin ‘loonbetrekkingen’ in plaats van ‘beloning’ wordt gebruikt, een aanzienlijk ruimere lezing lijken te suggereren dan de andere officiële taalversies van de Verdragen, die allemaal vertalingen gebruiken die strikter overeenkomen met termen als beloning, loon of bezoldiging.
Piet: In de regel moet elke wettelijke beperking eng worden uitgelegd en moet het doel ervan ook worden begrepen in haar bredere context. Voor de toepassing van artikel 153, lid 5, VWEU, volgt hieruit dat de uitsluiting van ‘beloning’ moet worden gelezen in het licht van artikel 153 VWEU als geheel. Daarin zijn de wetgevende bevoegdheden van de EU op sociaal gebied beschreven, mede in het licht van de doelstellingen van de EU op het gebied van sociaal beleid. Dat wordt ook zo uiteengezet in artikel 151 VWEU.
AJ: Dus volgens jullie heeft de Richtlijn (EU) 2022/2041 inzake toereikende minimumlonen wel degelijk voldoende juridische basis in het Verdrag?
Stefan: Uiteraard. De uitsluiting ‘beloning’ in artikel 153, lid 5, VWEU heeft bijvoorbeeld niet verhinderd dat het economisch beleid van de Unie zich rechtstreeks met de lonen bemoeide. Het aangrenzende artikel 157 VWEU inzake gelijke beloning voor mannelijke en vrouwelijke werknemers bevat zelfs een expliciete definitie van beloning. Op dit punt moet trouwens eraan worden herinnerd dat de MLR specifiek is aangenomen op basis van artikel 153, lid 1(b) VWEU (‘arbeidsvoorwaarden’). De juistheid van deze rechtsgrondslag wordt overvloedig bevestigd door de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie. Volgens die rechtspraak vormt beloning een essentieel en integraal onderdeel van de arbeidsvoorwaarden. In zijn enge en letterlijke interpretatie gaat de AG voorbij aan deze vaste rechtspraak, die een restrictieve toepassing van artikel 153, lid 5, VWEU bevestigt. Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat maatregelen die geen individuele loonniveaus of Europees minimumloon vaststellen, of het niveau van de verschillende looncomponenten harmoniseren, geen directe inmenging in de uitsluiting van ‘loon’ vormen. Volgens het Hof zou een ruimere interpretatie van deze uitsluiting de sociale doelstellingen van artikel 151 VWEU en het sociaal beleid van artikel 153 VWEU veel van hun inhoud ontnemen.
Piet: Terwijl de MLR als zodanig de beloning niet regelt, houdt de AG vol dat zelfs algemene en losjes geformuleerde vereisten met betrekking tot de loonvormingskaders van de lidstaten een directe inmenging in deze uitsluiting van ‘beloning’ vormen. Hij beweert dat er ‘geen enkele bevoegdheid bestaat voor de aangelegenheden die vallen onder artikel 153(5) VWEU’. Maar de AG negeert volledig de aanzienlijke hoeveelheid secundair EU-recht op grond van artikel 153 VWEU en daarbuiten, die indirect of juist direct de beloning reguleren. Om er maar een paar te noemen: de Richtlijn inzake zwangere werkneemsters (92/85) garandeert een passende betaling tijdens het zwangerschapsverlof, de Richtlijn (2003/88) inzake arbeidstijd voorziet in een recht op jaarlijkse betaalde vakantie, de herziene Richtlijn (2018/957) inzake de terbeschikkingstelling van werknemers voorziet in vergoedingen of terugbetaling van uitgaven voor reizen, kost en inwoning, de Richtlijn inzake het evenwicht tussen werk en privéleven (2019/1158) bevat eisen inzake over beloning tijdens vaderschapsverlof, en de Richtlijn Loontransparantie (2023/970) vereist genderneutrale criteria voor de vaststelling van de beloning.
(…)
Stefan: Daarom is de conclusie van de AG in deze zaak zo verontrustend. De conclusie dat de EU-wetgever in strijd met zijn bevoegdheden heeft gehandeld toen hij de MLR goedkeurde, zou ingrijpende gevolgen hebben voor miljoenen Europese werknemers als zij zouden merken dat de alom geprezen voordelen van de Richtlijn (EU) 2022/2041 inzake toereikende minimumlonen hun zou worden onthouden. Dit zou leiden tot een verlies van vertrouwen in het hele Europese project. Hoewel dit geen bewijs is van een onjuiste rechtsopvatting, suggereert het wel dat de logica die tot de conclusie van de AG heeft geleid contra-intuïtief is en dat de voorgestelde alternatieve argumentatie, zoals deze wordt naar voorgebracht door het EVV, ons inziens meer in overeenstemming is met de juridische architectuur van de EU.
Piet: We hopen inderdaad dat het Hof kiest voor de koers die beter past bij het juridische en sociale fundament van de EU, zoals ook het EVV dat bepleit.
De tekst is een uittreksel uit het interview van het Arbeidsrecht Journaal met Stefan Clauwaert en Piet Van den Bergh over de controversiële conclusie van advocaat-generaal Emiliou over de Richtlijn inzake toereikende minimumlonen. De volledige versie van het interview kunt u hier lezen.
0 reacties