Deze bijdrage is van de hand van Fernand Keuleneer en is gebaseerd op zijn nota voor de Commissie voor de Buitenlandse Betrekkingen in de Kamer van Volksvertegenwoordigers: ‘Van internationaal naar transnationaal recht: Migratiepact en “transnational legal process”‘. Klik hier om de integrale nota te raadplegen.

De hiërarchie van rechtsnormen is een bij uitstek “politieke” beslissing

Op het gevaar af dat u binnen 10 seconden ophoudt met lezen, wil ik toch nog even terugkomen op het “Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration” (“Migratiepact”). De fundamentele kwestie die in de laatste dagen van het erg korte inhoudelijke debat daarover aan de orde kwam, zal immers ongetwijfeld weerkeren, wellicht in steeds toenemende scherpte.

Het Migratiepact past in een veel langere reeks demarches om doelbewust de omvorming van internationaal recht naar globaal recht te bewerkstelligen. Het klassieke internationaal recht, als tussenstatelijk recht, regelde de verhouding tussen juridisch gelijke en soevereine staten, die de subjecten van internationaal recht waren. Geleidelijk aan greep dat internationaal recht ook steeds meer in in de intrastatelijke rechtsorde.  Internationaalrechtelijk erkende grondrechten vormden daartoe het instrument. Zij kwamen tot stand ofwel op basis van het Handvest van de Verenigde Naties, ofwel op basis van mensenrechtenverdragen of van internationaal gewoonterecht. Daar waar mensenrechten oorspronkelijk enkel verticaal golden (tussen staat en individu), wordt hun horizontale werking in elk domein thans bijna algemeen erkend. Bovendien werd het domein waarop mensenrechten en grondrechten betrekking hadden steeds uitgebreider.

De inflatie van internationaalrechtelijke grondrechten heeft niet noodzakelijk zoveel onmiddellijke rechtsgevolgen in rechtsordes waar de voorrang van internationaal recht op intern recht niet geldt. Maar is die voorrang er wel, dan gaat van deze internationaalrechtelijke, steeds meer globaalrechtelijke, normen een zeer grote onmiddellijke invloed uit, omdat ze subjectieve rechten in intrastatelijke rechtsorde creëren.

Vergrondrechtelijking heeft een dubbel effect. Enerzijds leidt ze tot verrechterlijking, omdat een rechter nu eenmaal het laatste woord heeft over rechten, omdat grondrechten aan de top van de piramide van rechtsnormen staan en omdat deze top steeds zwaarder wordt. Anderzijds leidt vergrondrechtelijking tot supranationalisering, omdat vele van die grondrechten van supranationale oorsprong zijn.

Hierrond kristalliseert zich de hele discussie rond het Migratiepact. Het Migratiepact is geen verdrag, en is dus niet bindend voor de staten die het onderhandeld hebben. Anderzijds staat het bol van verwijzingen naar mensenrechten- en grondrechteninstrumenten, die wel degelijk bindend zijn.  Het Migratiepact bevat zelfs verwijzingen naar verdragen die door de meeste Europese landen niet geratificeerd zijn, en loodst zo toch de rechtskracht van die verdragen in het intrastatelijk recht binnen. Het Migratiepact draagt dus bij – niet meer dan dat maar ook niet minder – tot de creatie van een supranationale, globale rechtsorde waarin het laatste woord door supranationale rechtsinstanties gesproken wordt, en waarop de klassieke democratische instellingen nog weinig impact kunnen doen gelden. Een dergelijke verrechterlijkte globale orde wordt geheel zelf-referentieel; elke externe invloed loopt noodzakelijkerwijze over rechtscolleges.

Ook hier zijn de gevolgen niet dezelfde als internationaalrechtelijke normen niet of niet in gelijke mate primeren op nationaalrechtelijke normen. Het wekt dan ook geen verwondering dat staten als China of Rusland weinig problemen zien in de aanvaarding van een instrument als het Migratiepact; deze staten beschikken in hun rechtsorde over alle instrumenten om de toepassing ervan te sturen.

Anders is het gesteld in staten waar die voorrang wel bestaat. Zoals bij ons.

Vandaar de vraag die moet gesteld worden: is het, gelet op de evoluties zoals hierboven geschetst, nog normaal te noemen dat over de verhouding en hiërarchie tussen internationaal en nationaal recht beslist wordt door rechtscolleges met rechters wiens opvattingen daaromtrent niet gekend waren bij hun benoeming? Dergelijke beslissing lijkt me bij uitstek een “politieke” beslissing, en vandaag de dag zelfs de “politieke” beslissing bij uitstek. Hierover is een rustige, diepgaande bezinning nodig.  Het gaat er niet om rechters te binden, noch te verhinderen dat hun opvattingen evolueren, maar het lijkt me democratisch vanzelfsprekend dat bij de benoeming van rechters in de hoogste rechtscolleges (Hof van Cassatie, Grondwettelijk Hof, Europees Hof van Justitie, Europees Hof voor de Rechten van de Mens) de opvattingen van de voorgedragen kandidaten daarover bekend zijn en het voorwerp van debat kunnen uitmaken. Misschien is dit wel een opgave voor een vernieuwde Senaat?

Fernand Keuleneer

Fernand Keuleneer is sinds 1982 advocaat aan de balie te Brussel. Hij is stichtend vennoot van Ks4V-advocaten, oud-voorzitter van het Vlaams Pleitgenootschap (2000-2001), voormalig lid van de Raad van de Orde en van de Algemene Vergadering van de Orde van Vlaamse Balies. Daarnaast publiceert hij geregeld opinies over aangelegenheden op de snijlijn van recht en politiek.

Om de volledige nota ‘Van internationaal naar transnationaal recht: Migratiepact en “transnational legal process”‘ te downloaden, klik hier.