Belastingen, democratie en lokale belastingen op tweede verblijven cover

30 nov 2023 | Tax & Private equity

Belastingen, democratie en lokale belastingen op tweede verblijven

Recente vacatures

Legal Counsel
Verzekeringsrecht
3 - 7 jaar
Brussel
Advocaat
Omgevingsrecht Publiek recht
0 - 3 jaar
Brussel
Jurist Paralegal
sociaal recht
0 - 3 jaar
Brussel
Jurist Paralegal
Verzekeringsrecht
3 - 7 jaar
Brussel

Aankomende events

Gemeentelijke (en provinciale) belastingen op tweede verblijven zijn reeds decennialang het voorwerp van betwistingen. Met een grote hardnekkigheid en met toenemend succes worden zij bestreden tot voor de hoogste Belgische rechtscolleges.[1]

De procedures zijn vooral gericht tegen bepaalde kustgemeenten en de provincie West-Vlaanderen. Het verweer van eigenaars van tweede verblijven tegen die besturen neemt ook steeds meer de vorm aan van een georganiseerd verzet. Het is een reactie tegen lokale besturen die, ondanks de voor hen vaak negatieve gerechtelijke uitspraken, niet bereid zijn hun beleid bij te sturen. In de mate dat die belasting vooral niet-inwoners treft die niet stemgerechtigd zijn in de gemeenten, hoeven de betrokken besturen ook niet te vrezen dat hun fiscaal beleid bij de eerstvolgende verkiezingen zal worden afgestraft.

Belastingen en democratie

Samenhang tussen belastingen en overheidsuitgaven

Vandaag de dag wordt de band tussen democratische besluitvorming en de belastingbevoegdheid van de overheid als vanzelfsprekend beschouwd en is zij wereldwijd verankerd in de meeste grondwetten, ook in België (art. 170 en 172 Gw.). Het vertegenwoordigingsbeginsel houdt in de eerste plaats in dat in fiscale aangelegenheden in principe de wetgever zelf de essentiële elementen van de belastingen dient te bepalen. De macht van democratisch verkozen organen om belastingen in te voeren wordt doorgaans ook aangevuld met de macht van dezelfde organen om over het overheidsbudget te beschikken (zie o.m. de art. 174 en 175 Gw.).

De samenhang tussen de belasting- en bestedingsbevoegdheid verzekert in principe dat zowel aan de inkomsten- als aan de uitgavenzijde, de macht wordt uitgeoefend onder controle van democratisch verkozen vertegenwoordigers van het volk

De samenhang tussen de belasting- en bestedingsbevoegdheid (taxing and spending power) verzekert in principe dat zowel aan de inkomsten- als aan de uitgavenzijde, de macht – ook wel power of the purse genaamd – wordt uitgeoefend onder controle van democratisch verkozen vertegenwoordigers van het volk. Dat democratische proces wordt over het algemeen als een centraal gegeven gezien in de bescherming van de belastingplichtigen tegen excessieve en onrechtvaardige belastingen. Die bescherming wordt ook wel eens protection by consent genoemd.[2]

Relativiteit van de samenhang tussen belasting, besteding en vertegenwoordiging

De op het eerste gezicht logische samenhang tussen belasting, besteding en vertegenwoordiging is echter relatief. Vooreerst geldt dat zowel internrechtelijk als in een internationale context het kiesgerechtigde burgerschap steeds minder relevant is geworden aangezien directe en indirecte belastingen ook worden geheven ten laste van belastingplichtigen die niet kiesgerechtigd zijn in het land dat die belastingen vestigt. Zo geldt wereldwijd een ruime praktijk om inwonende vreemdelingen te belasten op hun wereldwijde inkomen, ook al zijn zij niet stemgerechtigd. Voorts geldt dat niet-inwonende burgers in een land stemgerechtigd kunnen zijn en een invloed kunnen hebben op de fiscale wetgeving ervan, ook als zij aan die fiscale wetgeving niet zijn onderworpen en geldt dat inwonende burgers stemgerechtigd kunnen zijn ook al hoeven zij geen belastingen te betalen (bv. omdat zij wegens hulpbehoevendheid of om een andere reden genieten van een vrijstelling). Tenslotte gaan verkiezingen niet noodzakelijk enkel over belastingen. Zij raken ook aan vele andere aspecten van het maatschappelijk leven.

Dat leidt tot de fundamentele vraag welke maatregelen genomen kunnen worden om te voorkomen dat een meerderheid van de burgers een minderheid fiscaal kan uitbuiten of zelfs onteigenen

Ook in de context van het lokaal bestuur worden personen onderworpen aan een belasting, ook als zij er niet-kiesgerechtigd zijn. Voor die categorie van belastingplichtigen geldt bijgevolg geen protection by consent. De gemeentelijke en provinciale belastingen op tweede verblijven bieden daarvan een zeer mooi voorbeeld (zie verder).

Dat leidt tot de fundamentele vraag welke maatregelen genomen kunnen worden om te voorkomen dat een meerderheid van de burgers een minderheid fiscaal kan uitbuiten of zelfs onteigenen. Doorgaans onderscheidt men twee grote categorieën maatregelen.

Vooreerst zijn er maatregelen die institutioneel de beleidsvrijheid van de meerderheid beperken. Zij zijn doorgaans van procedurele en bevoegdheidsrechtelijke aard. Onder de eerste subcategorie van maatregelen kunnen (grondwettelijke) regels worden gerekend die ertoe strekken om bepaalde wijzigingen aan belastingwetten te blokkeren door bijvoorbeeld de invoering van nieuwe belastingen te beperken of nog, de verhoging van aanslagvoeten of de verbreding van de belastbare grondslag aan bepaalde grenzen te onderwerpen. Vaak gaan die maatregelen ook samen met het invoeren van bijzondere meerderheden. Voor deze bijdrage is de tweede veeleer materieelrechtelijke categorie van beschermingsmaatregelen belangrijker. Het wereldwijd meest verspreide principe in die categorie is het gelijkheids-en non-discriminatiebeginsel. De omstandigheid dat belastingplichtigen niet-kiesgerechtigd zijn, betekent niet dat zij zonder enige bescherming zouden zijn overgeleverd aan een electoraat en zijn vertegenwoordigers dat zijn rechten zomaar zou kunnen uitoefenen ten nadele van niet-kiesgerechtigden. Internrechtelijk geniet die laatste categorie van personen immers een materieelrechtelijke bescherming (ook wel protection by content genoemd[3]) die vervat ligt in het (fiscale) gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel.

Lokale belastingen op tweede verblijven

De rechtspraak over de rechtmatigheid van belastingen op tweede verblijven is overvloedig.[4] Zij treft vooral kustgemeenten die zoals De Panne, Knokke, Koksijde en Middelkerke geen of nauwelijks een aanvullende belasting op de personenbelasting (APB) heffen. De lokale belasting op tweede verblijven in België is ongeveer een halve eeuw oud. In de jaren 1970 werd zij in meerdere gemeenten ingevoerd als compensatie voor de aanvullende gemeentebelasting op de personenbelasting (hierna: APB). De APB kan immers niet worden geheven ten laste van eigenaars van tweede verblijven die geen inwoner zijn in de betrokken gemeente, hoewel zij – zoals inwoners – ook geacht worden te genieten van de diensten van de gemeenten. Uit de rechtspraak blijkt dat gemeenten, die geen (of nauwelijks een) APB vestigen doch door middel van een belasting op tweede verblijven de fiscale lasten van de gemeente in belangrijke mate afwentelen op de eigenaars van tweede verblijven, het steeds moeilijker krijgen om dat fiscaal beleid voort te zetten. Bij ongewijzigd beleid zullen zij geconfronteerd blijven met de kritiek dat zij het gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel schenden.

Een reeds gesuggereerde oplossing bestaat erin dat die gemeenten de belasting op de tweede verblijven gewoonweg afvoeren. In zoverre deze gemeenten evenwel een belasting op tweede verblijven willen behouden, zouden zij – het gelijkheidsbeginsel indachtig – er kunnen voor zorgen dat de door hen opgelegde fiscale lasten evenwichtiger worden verdeeld tussen inwoners en niet-inwoners. De gemeente beschikt hiertoe uiteraard over een grote beleidsvrijheid. Een mogelijke voor de hand liggende oplossing bestaat in de invoering (c.q. redelijke verhoging) van de APB. Daardoor kan de gemeente de compensatiedoelstelling van een belasting op tweede verblijven opnieuw betekenisvol maken.

Een oplossing hoeft echter niet noodzakelijk te liggen in de invoering (c.q. verhoging) van de APB. Om een niet redelijk te verantwoorden, onevenwichtige fiscale lastenverdeling tussen inwoners en niet-inwoners te verhelpen kan een gemeente ook overwegen om bijvoorbeeld een algemene gemeentebelasting in te voeren ten laste van de eigen inwoners. Een dergelijke belasting zou het bezwaar kunnen afzwakken dat eigenaars van tweede verblijven onevenredig meer moeten bijdragen tot de gemeentelijke financiën dan de vaste inwoners van de gemeente.

Bruno Peeters

Gewoon hoogleraar UAntwerpen, Faculteit Rechten, Onderzoeksgroep Onderneming en Recht – Antwerp Tax Academy

Een uitgebreide versie van deze tekst leest u in Gelaagd fiscaal besturen – Liber Amicorum prof. dr. Nicole Plets – dat in februari 2024 verschijnt bij KnopsPublishing. Voorintekenen op dit Liber en inschrijven voor de huldeviering kan u hier doen.


Referenties

[1]Zie o.m. Cass. 17 mei 2018, nr. F.17.0032.N, LRB 2018, afl. 3, 54, samenvatting M. DE JONCKHEERE; RW 2018-19, afl. 34, 1336 (samenvatting), bevestiging van Gent 16 februari 2016 (Koksijde), LRB 2016/1, 68; Cass. 3 september 2015, nr. F.14.0125.N (Koksijde), www.cass.be, conclusie Adv. Gen. THIJS, TFR 2016, afl. 498, 296-304, noot L. DEMEYERE; Cass. 3 september 2015, nr. F.13.0142.N (Koksijde), LRB 2015/2, 38, noot J. ASTAES; RvS 13 juli 2015, nr. 231.939 (Knokke-Heist), L. DEMEYERE, “Moet de belasting op tweede verblijven zichzelf heruitvinden?, TFR 2016/6, nr. 498, 298-30.

[2] W. SCHON, “Taxation and Democracy”, Tax Law Review, 2019, vol. 72, 245.

[3] W. SCHON, “Taxation and Democracy”, Tax Law Review, 2019, vol. 72, 246-249 en 302-303.

[4]Zie alleen voor 2023 reeds de volgende uitspraken: Gent, 7 november 2023, rolnummer 2022/AR/1238 (De Panne, discriminatie); Gent, 31 oktober 2023, rolnummer 2022/AR/959, (Middelkerke, geen discriminatie); Gent 31 oktober 2023, rolnummer 2022/AR/958 (Middelkerke, geen discriminatie); Gent, 31 oktober 2023, 2022/AR/1041, Koksijde, geen discriminatie); Gent,12 september 2023, rolnummer 2022/AR/777 (Knokke-Heist, discriminatie); Gent, 12 september 2023, rolnummer 2022/AR/784 (provinciebelasting West-Vlaanderen op tweede verblijven: discriminatie)Gent, 2 mei 2023, rolnummer 2022/AR/134, Fisc.Act; 28 juni 2023, 4-6, bespreking K. JANSSENS; Fiscoloog, ed. 1795, 14 juni 2023, bespreking L. MAES (Knokke-Heist, discriminatie). Rb. West-Vlaanderen (afd. Brugge) 6 juni 2023, rolnummers 22/802/A, 22/806/A, 22/797A, 22/811/A, (Knokke-Heist, discriminatie); Rb West-Vlaanderen (afd. Brugge), 20 juni 2023, 22/813/A, 22/814/A, 22/815/A, 22/819/A, 22/820/A (Knokke-Heist, discriminatie); Rb. West-Vlaanderen (afd. Brugge), 27 juni 2023, 22/437/A(Knokke-Heist, discriminatie).

Recente vacatures

Legal Counsel
Verzekeringsrecht
3 - 7 jaar
Brussel
Advocaat
Omgevingsrecht Publiek recht
0 - 3 jaar
Brussel
Jurist Paralegal
sociaal recht
0 - 3 jaar
Brussel
Jurist Paralegal
Verzekeringsrecht
3 - 7 jaar
Brussel

Aankomende events

Blijf op de hoogte

Schrijf je in voor de nieuwsbrief

0 Reacties

0 reacties

Een reactie versturen

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Deze site gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.