Dit artikel is gebaseerd op het doctoraatsonderzoek aan de UGent dat zich concentreert op de internationale illegale handel in fauna en flora en hierbij zowel het nationale, Europese als internationale niveau onderzoekt. Op nationaal vlak bestudeert het onderzoek zowel de relevante federale als Vlaamse regelgeving. Hierbij wordt ook een rechtsvergelijking met het Verenigd Koninkrijk tot stand gebracht.
Uitgangspunt
De waarde van de internationale illegale handel in fauna en flora wordt jaarlijks geschat op een bedrag tussen de 10 en 25 miljard dollar.[1] Hiervan heeft bovendien 9,5 miljard euro betrekking op de Europese Unie.[2] De illegale handel in wildleven behoort aldus op wereldvlak tot de financiële top drie van illegale ondernemingen, samen met de illegale handel in wapens en de illegale handel in drugs.[3] Bovendien is deze vorm van illegale handel nauw verbonden met biodiversiteitsverlies en wordt deze in bepaalde gebieden eveneens gelinkt aan terrorisme, meer bepaald als financieringsbron hiervan.[4] Tot slot houden de betrokken criminelen zich vaak evenzeer bezig met andere vormen van illegale handel, zodat de trafiek van natuurlijk erfgoed meermaals vervlochten is met die in drugs en wapens.[5] De internationale illegale handel in fauna en flora is dan ook uitgegroeid tot een structureel, grensoverschrijdend en economisch hoogrenderend criminaliteitsfenomeen. Deze vorm van illegale handel kan bijgevolg niet adequaat worden bestreden binnen een louter natuurbehoudsrechtelijk kader.
Kernbevindingen
Op internationaal vlak valt op dat verdragen logischerwijze de partijen verplichten om relevante materiële gedragingen strafbaar te stellen, maar de wijze waarop dit bestraffen dan dient te gebeuren wordt (in te grote mate) overgelaten aan de partijen zelf. Hierdoor verloopt de bestraffing (onder meer) te differentieel, wat leidt tot loopholes en forum shopping door de geviseerde overtreders. De partijen worden op dit vlak weliswaar ondersteund door resoluties van de Conferentie van de partijen en de documentatie van de verschillende verdragssecretariaten, maar deze nemen (bijna altijd) de vorm aan van soft law en kunnen bijgevolg in de huidige stand van het internationaal recht niet worden afgedwongen. Dit heeft dan tot gevolg dat men voor de implementatie hiervan steeds afhankelijk blijft van de noodzakelijke politieke wil op (meestal) nationaal niveau.
Op Europees niveau werd vastgesteld dat de Europese Unie een actieve speler is op het vlak van de internationale illegale handel in fauna en flora in het bijzonder en het milieurecht in het algemeen. Illustratief hiervoor is dat de Europese Unie zelf in 2015 partij is geworden bij het CITES-Verdrag[6] en de relevante regelgeving doorheen de tijd updatet of zelfs overgaat tot het afkondigen van een nieuwe versie van bestaande regelgeving (bv. CITES-Verordening[7]). De Europese Unie heeft, relatief recent, echter ook oog voor de concrete inhoud van de bestraffing zelf en heeft op dit vlak door gebruik te maken van haar harmonisatiebevoegdheid significante stappen vooruitgezet (bv. Milieustrafrechtrichtlijn[8]). Tegelijkertijd moet echter worden vastgesteld dat het hierbij om een minimale (doch niet minder noodzakelijke) harmonisatie gaat, waarbij de lidstaten nog steeds ruime beoordelingsmarges behouden. Ten eerste worden de lidstaten immers slechts verplicht om een beperkt aantal inbreuken op de relevante basisregelgeving (o.a. CITES-Verordening) om te vormen tot strafrechtelijke delicten. Ten tweede dienen de lidstaten op dit vlak voor natuurlijke personen een maximumgevangenisstraf van ten minste drie jaar te voorzien, wat meteen de laagste categorie betreft die door de Milieustrafrechtrichtlijn wordt voorzien. Het (b)lijkt dus dat de Europese Unie de internationale illegale handel in fauna en flora qua belang toch enigszins relativeert ten opzichte van andere milieucriminaliteit die onder de werking van de Milieustrafrechtrichtlijn ressorteert. Ten derde worden de bijkomende strafrechtelijke of niet-strafrechtelijke sancties voor zowel natuurlijke personen als rechtspersonen wel gesuggereerd, maar worden de lidstaten niet verplicht deze (allemaal) te implementeren. Hieruit volgt dan ook dat er nood is aan een verdere (meer doorgedreven) harmonisatie. Illustratief op dit vlak is dat de bevoegdheden van de Europese Commissie deze weliswaar toelaten om aan de hand van de CITES-Uitvoeringsverordening[9] over te gaan tot omzetting van de resoluties van het CITES-Verdrag, maar deze omzettingen zijn nog steeds onvolledig. Bovendien wordt ook op het niveau van de CITES-Verordening gewerkt met soft law in de vorm van resoluties van het Europees Parlement en mededelingen van de Commissie, die bijgevolg ook hier niet juridisch afdwingbaar zijn.
Op nationaal en deelstatelijk niveau werd vastgesteld dat België en Vlaanderen een zwaardere bestraffing (illustratief hiervoor zijn de voorziene vrijheidsstraffen) toelaten dan Europees wordt verplicht. De huidige bevoegdheidsverdeling tussen de federale staat en de gewesten maakt echter dat de internationale illegale handel in fauna en flora zich letterlijk op het kruispunt van deze bevoegdheden bevindt. De BWHI[10] heeft immers bepaald dat de gewesten (en dus niet de federale staat) bevoegd zijn voor natuurbescherming en natuurbehoud, met uitzondering van de invoer, uitvoer en doorvoer van uitheemse plantensoorten en uitheemse diersoorten en hun krengen. Daarenboven blijft het klassieke strafrecht (met onder meer de strafbaarstelling van deelname aan een criminele organisatie) eveneens tot de bevoegdheden van de federale staat behoren. Deze complexe bevoegdheidsverdeling staat een geïntegreerde aanpak dan ook minstens partieel in de weg. Wat de eigenlijke sanctionering betreft, wordt zowel op het federale als gewestelijke niveau gebruikgemaakt van strafrechtelijke en bestuurlijke handhaving. De spanning tussen deze twee modellen van handhaving blijft dan ook hier bestaan. Er is bijgevolg nood aan duidelijke keuzes en prioritering.
Noodzakelijke verbeteringen
De materiële gedragingen die strafbaar moeten worden gesteld, kunnen niet worden beperkt tot handel in en bezit van specimens in overtreding van de betrokken wetgeving, maar moeten worden uitgebreid aan de hand van drie categorieën van strafwaardige handelingen. Ten eerste betreft het gedragingen met betrekking tot het eigenlijke verwerven van de betrokken specimens. Hieronder vallen onder meer het vangen en plukken van de relevante specimens. Ten tweede gaat het om gedragingen verbonden aan de eigenlijke illegale handel an sich. Hierbij kan onder andere worden gedacht aan het kopen en verkopen van de relevante specimens. Ten derde betreft het de eigenlijke organisatie van de internationale illegale handel in fauna en flora. Hieronder vallen onder meer het effectief organiseren, beheren of financieren hiervan. Daarnaast dienen de mogelijkheden tot het formuleren van voorbehouden met betrekking tot soorten die op de relevante appendices of bijlagen ressorteren te worden beperkt. Hierbij mogen voorbehouden enkel worden toegelaten wanneer er geen andere voldoening biedende oplossing is en het voortbestaan van de soort niet in gevaar wordt gebracht. Bovendien dient het doel van het voorbehoud steeds binnen het voorziene wettelijk kader te passen.
Op internationaal en (zelfs) Europees vlak blijft de traditionele visie dat de strafbaarstelling het prerogatief vormt van de partijen of lidstaten, in grote mate nog steeds dominant overeind. Toch kunnen bepaalde bouwstenen van de bestraffing weldegelijk reeds op deze niveaus worden verankerd. Hierbij moeten staten worden verplicht om te voorzien in een gevangenisstraf of andere vorm van vrijheidsberoving alsook in de mogelijkheid om veroordeelde overtreders te kunnen laten verbieden om bepaalde soorten nog langer te bezitten, verhandelen of produceren. Het is hierbij van essentieel belang om de inbeslagname wettelijk te definiëren en vast te stellen op welke items deze betrekking heeft. Idealiter krijgt deze eveneens een verplicht karakter (minstens voor de betrokken specimens). Daarnaast moet ook het uiteindelijke lot van de inbeslaggenomen specimens reeds tijdens hun inbeslagname (kunnen) worden vastgesteld. In spiegelbeeld van het vorige dient eveneens te worden voorzien in een systeem van verbeurdverklaring waarbij het mogelijk is om niet alleen de betrokken specimens, maar evenzeer de opbrengsten van relevante strafbare feiten of goederen waarvan de waarde hiermee overeenkomt verbeurd te verklaren. Tot slot moeten ook de relevante kosten worden gerecupereerd waarbij minstens de volgende kosten met betrekking tot de specimens zelf in aanmerking dienen te komen: terugzenden naar het land van origine of herexport, bewaarkosten, kosten voor transport, kosten voor hechtenis, kosten voor opslag en kosten voor het vernietigen of het zich definitief ontdoen hiervan.
Yannick Terryn, doctoraatstudent rechten UGent
0 reacties