Onderstaande tekst over de Europese democratie is de neerslag van de rede die prof dr. Ernst Hirsch Ballin hield als afsluiting van de Dag van de Rechtsstaat (Mechelen 15 maart 2024).
Misschien heeft de titel van mijn lezing u op het verkeerde been gezet: “Europese democratie als fundament van rechtsstatelijkheid”. Want mogelijkerwijs denkt u dat ik bij ‘Europese democratie’ doel op de krachtens de verdragen betreffende de Europese Unie ingerichte praktijken, waarin door verkiezingen gelegitimeerde instellingen waken over de rechtsstaat. Dat zou zeker een passend thema zijn op deze dag, die de vraag centraal stelt of Europa de rechtsstaat kan redden.
Nederlandse journalisten en politici zouden dit thema dan al snel herformuleren als de vraag of ‘Brussel’ de rechtsstaat kan redden. In Nederland wordt 'Brussel' immers maar al te vaak gebruikt als metafoor voor bevoegdheden ingevolge het recht van de Europese Unie. Meestal gaat het dan over iets dat ‘moet’ van ‘Brussel’, zoals stikstofemissies reduceren of plastic bekertjes afschaffen. En inderdaad, ook onafhankelijke rechtspraak ‘moet’ van Brussel, zo hebben de Hongaarse regering en de vorige Poolse regering te horen gekregen.
Met ‘Europese democratie’ doel ik op onszelf, op de Europese burgers, ongeacht of ze nu Belgen zijn, of Nederlanders, Italianen, Zweden, Roemenen, wat dan ook; ik doel op onze gezindheid, ons democratisch ethos.
Maar zo bedoel ik het niet.
Met ‘Europese democratie’ doel ik op onszelf, op de Europese burgers, ongeacht of ze nu Belgen zijn, of Nederlanders, Italianen, Zweden, Roemenen, wat dan ook; ik doel op onze gezindheid, ons democratisch ethos. De ontwikkeling van de Europese Gemeenschappen tot Europese Unie is gedragen door een overtuiging hoe mensen uit al deze volkeren zich tot elkaar kunnen verhouden. Geeft die verhouding uitdrukking aan een democratisch en rechtsstatelijk ethos?
Alleen als we die vraag – nog steeds, alsnog of wederom – bevestigend kunnen beantwoorden, zal de Europese democratie daadwerkelijk rechtsstatelijkheid funderen. En die vraag wil ik vandaag aan u voorleggen, bezorgd, wat ik ben wel een realist, maar toch hoopvol, nog steeds uit idealisme. Het gaat mij dus op de eerste plaats om een ‘democratische samenleving’: de mogelijkheden maar ook de bedreigingen voor een Europese democratische manier van samenleven.
Dit onderwerp is urgent, meen ik. Overal in Europa zien we in meerdere of mindere mate een tendens tot radicalisering in een autoritaire, nationalistische richting. In die breder wordende stroming ziet men niets in grensoverschrijdende lotsverbondenheid. Men stelt het ‘eigen volk’ voorop, met uitsluiting van minderheden en immigranten. Die stroming manifesteert zich in politieke partijen die de constitutionele procedures volgen, maar intussen wel de democratische rechtsstaat ondermijnen.
Daarom moeten we de vraag onder ogen zien hoe het zover heeft kunnen komen, en waar het aan waakzaamheid heeft ontbroken. Aan mijn boek over ‘Waakzaam burgerschap: Vertrouwen in democratie en rechtsstaat herwinnen’ laat ik als motto een citaat van Emmanuel Levinas voorafgaan. Dat luidt: “L’imprudence, le défaut d’attention, limite-t-elle notre responsabilité? Sommes-nous assez conscients, assez éveillés, hommes déjà assez hommes ? ”[1] Waakzaamheid is niet een eis die wordt gesteld aan anderen, maar juist aan onszelf, burgers die niet met kwade bedoelingen, maar door onverschilligheid of gebrek aan aandacht onbedoeld verkeerde dingen mogelijk hebben gemaakt: besluiten of besluiteloosheid waarvan anderen het slachtoffer worden. Denk aan komende generaties die te lijden zullen krijgen onder klimaatrampen, aan mensen die nu al in landen wonen die door droogte en overstromingen worden geteisterd, aan mensen die in armoede leven, ook in dit deel van de wereld, aan oorlogsslachtoffers, of vervolgden en ontheemden die geen bescherming krijgen.
Ongetwijfeld wordt de acceptatie van deze tendensen in de hand gewerkt door onbehagen over ongeloofwaardige politici die hun aspiraties niet waarmaken, en door bestuurlijke misstanden. Maar als dat alles was, zou het voldoende zijn als andere mensen naar voren treden. De actuele massaradicalisering – ik gebruik hier de woorden van Julia Ebner[2]– reikt echter veel verder. Dat extreemrechts na de Tweede Wereldoorlog was uitgespeeld, was een illusie. Extreemrechts is nooit uit onze wereld verdwenen (“Diese Rechte ist immer noch Bestandteil unserer Welt”), schreef de Israëlische historicus en politicoloog Zeev Sternhell in 2001.[3]Maar dat extreemrechts zoveel meer ruimte heeft kunnen innemen, maakt het nodig de vraag onder ogen te zien hoe die ruimte is ontstaan: de vraag welk vacuüm door extreemrechts wordt gevuld en zelfs , zoals Julia Ebner schrijft, in samenhang met complottheorieën en fake news een nieuwe mainstream is geworden. Onderzoek naar de opkomt van extreme bewegingen mist haar doel zonder onderzoek naar de afkalving van de traditionele middenpartijen. De om zich heen grijpende radicalisering – electoraal en in agressieve protesten en demonstraties – is een ontwrichtende consequentie van een politiek waaruit het idealisme was verdwenen, juist in traditionele politieke partijen.
De Europese politieke geschiedenis is voor ons het toneel waarop zich dit alles afspeelt. Twee wereldoorlogen en nog verscheidene andere in de 19de en 20ste eeuw in Europa uitgevochten oorlogen waren het gevolg geweest van een verbinding van militaire ‘statecraft’ met nationalistische motieven en imperialistische ambities. In reactie daarop ontstond in de nieuwe geopolitieke context van na 1945 een idealistische daadkracht om de relaties in West-Europa te baseren op samenwerking in plaats van nationale vijandschappen: samenwerking niet alleen tussen staten, maar ook tussen volkeren en burgers. “Soon after the Second World War,” schreef Mathieu Segers in zijn begin dit jaar postuum gepubliceerde boek, “it crystallized that building a Western European ‘unit’ would be impossible without some sort of spiritual unity.”[4]
Dit streven kon destijds voortbouwen op een mondiale inzet voor vrede en mensenrechten en kreeg politiek vorm in de idee van Europese Gemeenschappen op economisch, nucleair, sociaal en uiteindelijk (sinds het Verdrag van Maastricht van 1992) ook politiek terrein. De ruggengraat hiervan werd en wordt gevormd door het primaat van de Europese rechtsorde en de inrichting van een Europees stelsel van rechtsbescherming en rechtshandhaving. De communautaire rechtsorde richtte zich niet slechts – zoals het traditionele internationale recht – tot staten, maar maakte de burgers van alle lidstaten gelijkelijk tot dragers van rechten en plichten in die rechtsorde. Dat was een copernicaanse omwenteling, zeker als we de daarin geïmpliceerde erkenning van gelijkheid tussen mensen ongeacht nationaliteit naar waarde schatten – nog eens extra versterkt met de gelijke economische rechten van vrouwen en mannen in het EEG-Verdrag van 1957.
De tot 1989 voortdurende confrontatie met de USSR en haar vazalstaten, hoe bedreigend ook, cementeerde de trans-Atlantische westerse samenwerking. Het verlangen naar veiligheid en vrijheid en de religieus en mensenrechtelijk gefundeerde Europese identiteit drongen de oude nationalistische motieven maar de achtergrond. Maar was daarmee echt het competitief nationalisme effectief ten grave gedragen? In het decennium dat volgde op de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht (1993) leek het Europese project te worden afgerond met de voltooiing van de binnenmarkt, het gemeenschappelijke buitenlandse en veiligheidsbeleid, de Europese Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, de gestage uitbreiding van de communautaire besluitvorming, de proclamatie van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, de opstelling van een Grondwet voor Europa, en – last but not least – de uitbreiding met lidstaten in Midden- en Oost-Europa.
Maar onderhuids was toen al een tegenstroom op gang gekomen. Het sociaal-culturele klimaat had zich met de door Andreas Reckwitz omschreven ‘Kontingenzöffnungen’[5]en radicale individualisering verwijderd van de naoorlogse ideële en religieuze uitgangspunten. Concurrentie kreeg weer voorrang op samenwerking, coöperatie. Dat raakte ook de politiek-economische grondslag van de Europese Gemeenschappen: een sociale marktordening met vrij verkeer van goederen, personen, kapitaal en diensten. Het principe van solidariteit werd sinds de voltooiing van de binnenmarkt verdrongen door het neoliberale model van marktwerking, ook op terreinen die zich daar slecht voor lenen, zoals energievoorziening en posterijen.
Deze politieke getijdewisseling is vooral beschreven in economisch-politieke termen: het loslaten van de ‘verzorgingsstaat’ met de daaraan verbonden kosten en ‘regeldruk’ en het streven naar privatisering van voorheen publieke taken en bedrijven. Individuen werden gedwongen ‘hun eigen broek op te houden’. De Dienstenrichtlijn, zeker in de oorspronkelijk door commissaris Bolkestein voorgestelde vorm, was daarvan een duidelijk voorbeeld – en de weerstand ertegen een belangrijke factor in de anti-EU-stemming in het Franse electoraat ten tijde van het referendum over het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa in 2005. Dat was de periode waarin nationalistisch populisme zich tegen het Europese project begon te keren, niet alleen in Frankrijk.
Dat vanaf de jaren '80 niet meer werd geprobeerd met blauwdrukken een ideale samenleving te ontwerpen was terecht en onvermijdelijk, maar de reductie van politiek tot het articuleren van ongenoegen en het opkomen voor groepsbelangen gaf in het neoliberale politieke klimaat ruimte aan steeds radicalere vormen van groepsdenken en belangenpolitiek. Er deed zich dus in dit decennium een kentering voor op politiek-economisch terrein. Die kentering raakte de grondslagen van de Unie en effende de weg voor een nationalistische revival. Daarvan was de Brexit een radicale vorm, ook in de afwijzing van het streven naar ‘een steeds hechter verbond tussen de Europese volkeren.’ (Ik doel hier op de eerste zin van de preambule van het verdrag van 1957, thans het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, in het Engels vertaald als “ever closer union”. In de Brexit-campagne werd dit met weglating van de woorden “between the peoples of Europe” misleidend opgevat als een steeds strakkere institutionele structuur.)
Hierdoor werd veel op het spel gezet. De Europese Gemeenschappen waren geconcipieerd als een publieke rechtsorde waarin mensen ongeacht hun nationaliteiten gelijke rechten en vrijheden zouden hebben. Hierdoor was de Europese rechtsontwikkeling op economisch terrein verbonden met de erkenning van voor ieder mens gelijke fundamentele rechten, in het kader van de Raad van Europa verankerd in het EVRM en het ESH. De principes van de Europese democratie en de Europese rechtsorde belichaamden de politieke afwijzing – zowel in de Raad van Europa als in de EG en later de EU – van op nationale, etnische en/of religieuze verschillen gebaseerd politiek antagonisme. Het in 2000 opgestelde Handvest van de grondrechten en de doorontwikkeling van het Europese burgerschap zouden dat bezegelen. Intussen was echter de invloed van nationalistische maar ook eerder uit sociale nood voortgekomen kritiek op de EU groeiende. De politieke stromingen die eerder het Europese project hadden gedragen, reageerden verdeeld, soms in de veronderstelling dat ze met ‘minder Europa’ nationalistisch populisme de wind uit de zeilen konden nemen. Europees idealisme kreeg een negatieve bijklank. De politieke steun voor wetgeving en verdragswijzigingen bleef meestal overeind, maar werd pragmatisch gemotiveerd met een verwijzing naar nationale belangen. In Nederland werd in 2004 onder de halfslachtige leuze “Europa best belangrijk” campagne gevoerd door het toenmalige kabinet. Nederlandse bewindslieden behoorden tussen 2002 en 2005 tot de taaie opponenten tegen het geven van bindende kracht aan het Handvest van de grondrechten.
Democratische politiek verliest haar overtuigingskracht als ze niet berust op een principiële fundering in gemeenschappelijke idealen
Democratische politiek verliest haar overtuigingskracht als ze niet berust op een principiële fundering in gemeenschappelijke idealen. Waar die fundering ontbreekt, ontstaat ruimte voor politiek zoals de nationaalsocialistisch gezinde staatstheoreticus Carl Schmitt die had beschreven: het organiseren van politieke allianties op basis van een vriend-vijandschema naar gelang van economische, morele, religieuze of etnische onderscheidingen.[6]Autoritaire regimes beroepen zich op een of andere voor hun natie, groep of beweging alle twijfel te boven gaande bron, soms een fundamentalistische religieuze bron, soms een bron die een volk of ras superieur verklaart. Een claim van superioriteit van de ene groepering ten opzichte van de andere is echter in een democratische rechtsstaat onverdraaglijk, en leidt uiteindelijk tot dood en verderf. Een democratische rechtsstaat behoeft een andere legitimatie, een legitimatie die zich niet stoort aan zulke scheidslijnen; maar kan zij die geven zonder de in grondrechten verankerde godsdienstig-levensbeschouwelijke neutraliteit op te geven? Dat is de praktische relevantie van de door Ernst-Wolfgang Böckenförde in de jaren ‘60 aan de orde gestelde aporie van de neutrale democratische rechtsstaat,[7]een vraag die urgent werd sinds de door Mathieu Segers beschreven universeel-religieuze bronnen op de achtergrond raakten.
Mijn antwoord op de door Böckenförde opgeworpen vraag, zoals ik dat in mijn boek Waakzaam burgerschap voorstelde, komt niet uit de lucht vallen. Het sluit aan bij de waarden en idealen van de democratische rechtsstaat.[8]In tegenstelling tot Schmittiaanse voorstellingen van noodzakelijk antagonisme, kan een ethos van wederzijdse verantwoordelijkheid burgers en ambtsdragers tot samenwerking brengen. Het mensenrechtelijke principe ieder ander in diens waardigheid te erkennen, fundeert solidariteit. Dit leidt tot een ethos van vrijheid en verantwoordelijkheid, dat groepsdenken afwijst, in tegenstelling tot bevoorrechting en gehoorzaamheid binnen een identitaire, anderen uitsluitende groep.
Kort samengevat houdt dit ethos in dat burgers van een politiek verband zich aangesproken weten op verantwoordelijkheid niet alleen voor zichzelf, maar ook voor anderen en voor hun gezamenlijke toekomst. Zo’n ethos beantwoordt aan wat Europa bijeenhoudt: het vermogen anderen te verstaan, relaties aan te gaan voorbij onbruikbare economische of culturele afgrenzingen. Het vraagt om samenwerking op alle niveaus: in de Europese Unie (die eigenlijk nog steeds beter Europese Gemeenschap zou kunnen heten), in coalities van democratische partijen, in burgerberaden, en in coöperatieve vormen van organisatie die in de economie in Europa zo’n belangrijke plaats innemen. Coöperatie als methode van politieke, maatschappelijke en economische organisatie inmiddels ook in politiek-theoretische literatuur over ‘coöperisme’ als – misschien wel enig – alternatief geschetst voor politiek van vijandschap en het autoritarisme dat wereldwijd in opmars is.[9]
Er is dus een alternatief voor de opmars van populisme en autoritarisme, mits de partijen die de democratische rechtsstaat dragen, de moed vatten naar hun bronnen terug te keren, ze te actualiseren en samenwerking belangrijker te achten dan vluchtige successen in opiniepeilingen. De politiek van wind uit de zeilen nemen heeft gefaald. Wanneer we de waarde van samenwerking onderkennen, ligt er een belangrijke taak voor juristen, want het recht moet het vertrouwen geven dat degenen die zich aan samenwerking wagen, niet in hun vertrouwen worden beschaamd. Het Burgerlijk Wetboek kent de coöperatie als rechtsvorm, maar wanneer wij terugkeren van neoliberale privatiseringen zijn maatschappelijke ondernemingen gebaat bij een eigen rechtsvorm, zoals in Nederland al langer wordt bepleit. En waar het gaat om de uitoefening van overheidsgezag moet altijd worden gewaarborgd dat negatieve gevolgen van overheidsbesluiten niet onevenredig zijn. In Nederland wordt daarom terecht steeds krachtiger bepleit, een eind te maken aan het verbod van toetsing van wetten aan de Grondwet. Solide, onpartijdige instituties zoals een constitutioneel gerechtshof en ombudsmannen helpen daarbij, zowel nationaal als Europees.
De waarden van een democratische rechtsstaat die op coöperatie is gericht, beantwoorden aan idealen die niet nationaal zijn. Zeker in het in allerlei opzicht diverse Europa moeten ze kunnen worden gedeeld door mensen die verschillende talen spreken en verschillende geschiedenissen hebben. Migratie heeft ertoe geleid dat die verscheidenheid gegroeid is, ook op plaatsen waar ze er vroeger niet was, en ook de lidstaten van de Europese Unie zijn politiek pluriform als nooit tevoren.
Dit vereist aanvaarding van variëteit in de realisering van de funderende waarden van de Europese Unie, maar niet een terzijdestellen daarvan.[10]Tegelijk echter is een schrijnend tekort in de historische legitimatie van de Europese integratie voelbaar geworden: de West-Europese politieke ervaringshorizon van de overwinning op het nationaalsocialisme en de verdediging tegen het Warschaupact was anders dan de ervaringshorizon in de nieuwe lidstaten, waarvoor de bevrijding van het communistische repressieve systeem bepalend was. Daaraan werd bij de uitbreiding van de Unie in feite voorbijgegaan; de aandacht concentreerde zich op aanpassing van de wetgeving, privatisering van staatsbedrijven en liberalisering van de economie.
Er is een bijzondere inzet nodig om te voorkomen dat deze Europese pluriformiteit in groepstegenstellingen vervloeit en vervolgens het speelveld wordt van nationalistische bewegingen en ook interne conflicten. De afwijzing – in het licht van de rechten van de mens principiële afwijzing – van een op nationalisme gebaseerde politieke en juridische orde maakt nationale, culturele en religieuze identiteiten niet irrelevant. Aleida Assmann heeft daarop gewezen.[11]Het is nog steeds nodig en zinvol om te werken aan een verbinding daarvan, in nieuwe uitdrukkingsvormen, voortbouwend op het werk van geleerden, kunstenaars en geestelijke leiders.
Europese democratie brengt Europese wetgeving voort op terreinen waarvan wordt onderkend dat ze gemeenschappelijk zijn, bouwstenen van een Europese rechtsorde, Europese rechtsstatelijkheid en een Europese rechtscultuur
Europese democratie brengt Europese wetgeving voort op terreinen waarvan wordt onderkend dat ze gemeenschappelijk zijn, bouwstenen van een Europese rechtsorde, Europese rechtsstatelijkheid en een Europese rechtscultuur. Wetgeving is onmisbaar voor de duurzaamheid van democratie en rechtsstaat. Directe en indirecte bedreigingen daarvan kunnen niet meer effectief door afzonderlijke lidstaten worden bestreden – zoals mediamacht, on line manipulatie van de informatievoorziening en meningsvorming, misbruik van artificiële intelligentie bijvoorbeeld om deep fakes te produceren en aangescherpte belangentegenstellingen als gevolg van klimaatverandering. Mensen die vooral on line in contact staan met anderen en daarbij het contact verliezen buiten hun eigen kring, lopen een verhoogd risico gemanipuleerd te worden; dat geldt heel zeker voor jongeren en jongvolwassenen. Burgers moeten als kiezers ook hier een aangescherpte waakzaamheid ontwikkelen en Europese wetgeving en beleid opeisen, in het belang van komende generaties.
Ik maak de balans op van wat ik onder de aandacht heb willen brengen.
De Europese Unie beschermt door haar verdragen, wetgeving en instellingen de waarden waarop zij berust, in de woorden van artikel 2 van het Unieverdrag (Verdrag betreffende de Europese Unie) ‘eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren.’ De tweede zin van dat artikel zegt dat de lidstaten deze waarden gemeen hebben ‘in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.’ Het Hof van Justitie heeft hieraan herinnerd in overweging 136 respectievelijk 154 van zijn arresten C-156/21 en C-157/21 van 16 februari 2022 (ECLI:EU:C:2022:97 en 98): deze waarden zijn “nauw […] verweven met een samenleving die de rechtsstaat eerbiedigt.” Een lidstaat, aldus het Hof in overweging 229 respectievelijk 324 van het tweede arrest, “waarvan de samenleving wordt gekenmerkt door discriminatie [kan] niet [-] worden beschouwd als een lidstaat die de eerbiediging van de rechtsstaat als gemeenschappelijke waarde waarborgt.” Het gaat dus niet enkel om de staatsinstellingen, maar om de hele samenleving.
Waar het op aankomt is dat de dragers van nationale identiteiten – en dat geldt ook voor culturele en religieuze identiteiten – elkaar verstaan, verstaan doordat ze zich niet alleen met de geschiedenis van hun eigen groep identificeren, maar die ook leren begrijpen als een facet van een gezamenlijke geschiedenis. [12]Hieraan heeft het ontbroken toen de Europese Unie met lidstaten werden uitgebreid die een heel andere historische ervaring meebrachten. Ook de reacties na 7 oktober 2023, en het voortwoekeren van racisme, antisemitisme, islamofobie, homohaat en andere negatieve en kwetsende ideologieën leren dat we nog een lange weg hebben te gaan, een weg die door goed onderwijs in geschiedenissen moet worden voorbereid. Dat is Europese democratie, een ideaal voor burgers en politici die de weg willen volgen naar democratische rechtsstatelijkheid.
Als de samenleving het kompas van deze waarden kwijt is, staat de deur open politiek van vijandschap en autoritarisme. Daarop heb ik de schijnwerper willen richten, met een boodschap niet enkel aan politici, maar aan onszelf, de burgers die die democratische samenleving maken.
Dit is niet de weg van de minste weerstand. Maar die weg kunnen we gaan, als we willen, elkaar bemoedigen, en het doel van een samenleving in vrede en recht voor ogen houden.
0 reacties